Sociedad y Estado · Unidad 6 — Federalismo y política subnacional

Federalismo fiscal: quién recauda y quién gasta

En la Argentina el nivel que junta la plata no es el que la gasta: la Nación recauda alrededor del 80 % de los impuestos y ejecuta la mitad del gasto. Esa brecha se cubre con transferencias, y el que maneja las transferencias tiene una palanca política permanente.

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La explicación

Tres niveles que no se financian solos

El Estado argentino tiene tres niveles con presupuesto propio: la Nación, las provincias (más la Ciudad de Buenos Aires) y los municipios. Los tres gastan, los tres cobran impuestos y los tres eligen sus autoridades por separado. Lo que hace interesante al federalismo fiscal argentino es que lo que cada nivel gasta y lo que cada nivel recauda no se parecen en nada.

Un dato que da la dimensión de lo que cargan las provincias: el gasto en sueldos representa alrededor del 10 % del presupuesto nacional y cerca del 55 % en promedio de los presupuestos provinciales (Lodola). Son las provincias las que pagan la mayor parte del empleo público del país.

El desequilibrio vertical, con las cifras del texto

Gervasoni lo resume en cifras redondas, para el período que analiza: el 50 % del gasto público lo ejecuta la Nación, el 40 % las provincias y el 10 % los municipios. Pero el 80 % de los recursos tributarios los recauda la Nación.

Poné las dos columnas una al lado de la otra: provincias y municipios juntos gastan la mitad del total y recaudan cerca de un quinto. La diferencia no la cubre la magia: la cubren transferencias del Estado nacional.

Hay dos desequilibrios distintos y conviene no mezclarlos. El vertical es el de recién: entre niveles de gobierno, la Nación recauda mucho más de lo que gasta. El horizontal es entre provincias: unas reciben muchísimo más por habitante que otras. Los dos existen acá, y las explicaciones son diferentes.

Cómo se cierra la brecha: la coparticipación

El régimen más importante de transferencias es la coparticipación federal de impuestos: una masa de recaudación nacional que se reparte entre la Nación y las provincias según porcentajes fijados por ley, y que se gira de forma automática. No es el único: hay regímenes de asignación específica, como el FONAVI (vivienda).

Ahora bien, no todos los impuestos entran en esa masa. El IVA y Ganancias son coparticipables. En cambio:

Las retenciones a las exportaciones (derechos de exportación) quedan casi enteramente en manos del gobierno central.
El impuesto al cheque (débitos y créditos bancarios), reintroducido en 2001, tuvo un destino específico hasta que en 2006 el Congreso lo cambió: 70 % para la Nación y 30 % para las provincias con el criterio de la coparticipación.

Qué impuesto entra y qué impuesto no entra en la masa coparticipable es, entonces, una decisión con consecuencias fiscales enormes — y por eso es una discusión que vuelve todo el tiempo.

Por qué no se reforma. La Constitución reformada en 1994 estableció que un nuevo régimen de coparticipación necesita una ley convenio: un acuerdo previo entre la Nación y las provincias que además debe ser refrendado por cada legislatura provincial. Lodola señala el problema práctico: ninguna provincia está dispuesta a recibir menos de lo que recibe hoy, así que lo que se llegó a discutir en los borradores nunca fue cómo repartir la masa, sino cómo repartir el excedente de recaudación. El resultado es un régimen tan complicado que los especialistas lo describen como un laberinto, y que sigue vigente por falta de alternativa acordable, no por consenso.

El reparto entre provincias no sigue la necesidad

Acá aparece el desequilibrio horizontal, y los números de Gervasoni son contundentes. En el cuatrienio 2003-2007, medido en pesos constantes, Buenos Aires recibió 579 pesos anuales por habitante y Santa Cruz 4004: una diferencia de 7 a 1.

Lo primero que uno supone es que la diferencia compensa niveles de desarrollo. Los datos del texto no lo sostienen: Santa Cruz es la segunda provincia más rica del país, con indicadores mejores que los de Buenos Aires, y provincias como Catamarca, La Rioja o Tierra del Fuego reciben bastante más por habitante que Chaco o Santiago del Estero, que son mucho más pobres.

El criterio que mejor describe el reparto efectivo, según Gervasoni, es más simple y más incómodo: la inversa de la población. A menos habitantes, más dinero por habitante — sea la provincia rica o pobre.

Por qué esto es política y no contabilidad

Una provincia que se financia con transferencias no puede permitirse atrasos ni discriminación en el giro de los fondos, porque no tiene con qué reemplazarlos. Gervasoni marca la excepción que confirma el mecanismo: la Ciudad de Buenos Aires financia casi el 100 % de sus gastos con impuestos propios, y fue uno de los pocos gobiernos subnacionales que sostuvo de manera consistente una posición opositora al gobierno nacional durante el período analizado.

La distinción que decide todo el capítulo. No todas las transferencias son iguales:
· La coparticipación es automática y está en una ley. Llega igual, se lleven bien o mal.
· Los Aportes del Tesoro Nacional (ATN), la obra pública y la refinanciación de deuda son discrecionales: alguien decide cuánto, cuándo y a quién.
La primera no sirve como palanca. La segunda sí, y ahí es donde se juega la política. Si confundís las dos, la unidad entera se vuelve incomprensible.

Ejemplo resuelto

Con las cifras redondas que da Gervasoni, mostrá dónde está exactamente el desequilibrio vertical y explicá por qué genera poder político y no sólo un problema contable.

1. Armá las dos columnas.
Gasto: Nación 50 %, provincias 40 %, municipios 10 %.
Recaudación: Nación 80 %, provincias y municipios el 20 % restante.

2. Agrupá los niveles subnacionales.
Provincias + municipios ejecutan el 50 % del gasto y recaudan alrededor del 20 %. Les falta financiar aproximadamente tres quintos de lo que gastan, y ese faltante no puede cubrirse con impuestos propios porque las potestades tributarias más rendidoras están en manos de la Nación.

3. Identificá quién cubre ese faltante.
Lo cubren las transferencias del Estado nacional: la coparticipación como régimen principal, más regímenes de asignación específica y transferencias discrecionales.

4. El paso que convierte contabilidad en política.
Un gobernador tiene obligaciones que no puede postergar — sueldos, que son cerca del 55 % de su presupuesto — y no controla la fuente de la mayor parte de sus ingresos. No necesita depender del 100 % de las transferencias para quedar expuesto: alcanza con que una porción del giro dependa de una decisión que toma otro. Por eso Gervasoni señala que prácticamente ninguna provincia puede darse el lujo de arriesgarse a retrasos o discriminaciones en el reparto.

Conclusión: el desequilibrio vertical es una fuente permanente de poder, no una coyuntura. Mientras la Nación recaude mucho más de lo que gasta y las provincias gasten mucho más de lo que recaudan, hay una negociación abierta todos los años, gobierne quien gobierne. El contraejemplo del propio texto lo confirma: la Ciudad de Buenos Aires, que se financia casi enteramente con impuestos propios, fue de los pocos distritos que pudo sostener una posición opositora sin costo fiscal.

Dónde se cae la mayoría

Confundir la columna del gasto con la de la recaudación. Nación y subnacionales gastan más o menos la mitad cada uno: el desequilibrio no está ahí, está en que la Nación recauda el 80 % de los impuestos.
Suponer que el reparto entre provincias sigue la pobreza o la necesidad. Los datos del texto muestran lo contrario: Santa Cruz, una de las más ricas, recibió siete veces más por habitante que Buenos Aires en 2003-2007.
Tratar todas las transferencias como si fueran lo mismo. La coparticipación es automática; los ATN, la obra pública y la refinanciación de deuda son discrecionales, y esa diferencia es toda la política.
Decir que la coparticipación no se reforma «porque no hay voluntad política». La traba es concreta: desde 1994 hace falta un acuerdo con todas las provincias refrendado por cada legislatura, y ninguna acepta recibir menos de lo que recibe.
Dar por hecho que las retenciones se reparten como el IVA. Los derechos de exportación quedan casi enteramente en la Nación: por eso subirlos aumenta los recursos del Tesoro nacional y no los de los gobernadores.

Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 6 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.

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