Sociedad y Estado · Unidad 5 — Presidencialismo, Congreso y elecciones
La Constitución y la sala de máquinas
Roberto Gargarella distingue dos partes en una constitución: la lista de derechos y la organización del poder. Su tesis es que ampliar la primera sin tocar la segunda deja los derechos nuevos a merced de los mismos poderes concentrados de siempre.
La explicación
Toda constitución tiene dos partes
- La parte dogmática: las declaraciones, derechos y garantías. Qué le está reconocido a cada persona, qué no puede hacerle el Estado, qué le debe. Es la parte que se cita, la que se lee en los actos, la que la gente reconoce.
- La parte orgánica: la organización del poder. Quién decide qué, con qué mayorías, por cuánto tiempo, quién controla a quién, cómo se eligen las autoridades, cómo se reforma la Constitución misma. Es la parte aburrida, la que casi nadie lee fuera de una facultad de Derecho.
La metáfora
Gargarella llama "sala de máquinas" a la parte orgánica. La imagen es transparente: la lista de derechos es la fachada iluminada del edificio, la que se ve desde la calle; la sala de máquinas es el sótano donde están los motores que hacen que el edificio funcione. Se puede repintar la fachada todas las veces que se quiera: si los motores siguen siendo los mismos, el edificio hace lo mismo que antes.
Su tesis sobre América Latina desde fines del siglo XX: las reformas constitucionales de la región ampliaron muchísimo la parte dogmática —derechos sociales, económicos, culturales, ambientales, de consumidores y usuarios, de pueblos indígenas, derechos incorporados desde tratados internacionales— y dejaron prácticamente intacta la parte orgánica, que seguía organizando ejecutivos verticales y concentrados frente a congresos con poca capacidad de control y una ciudadanía a la que se invoca mucho y se le da poco poder efectivo.
En sus términos: constituciones de avanzada, "del siglo XXI", en materia de derechos; y estructuras de poder antiguas, "del siglo XVIII", en materia de organización. Las dos partes, en el mismo texto.
Por qué eso no es un detalle de abogados
Un derecho escrito no se aplica solo. Para que exista en serio, alguien tiene que reglamentarlo, presupuestarlo, crear el organismo que lo administre y responder cuando no se cumple. Y todo eso se decide en la sala de máquinas. Si quien decide es el mismo poder concentrado de antes, el derecho nuevo pasa a depender de que ese poder quiera aplicarlo.
Gargarella da un ejemplo concreto: constituciones de la región que obligan a consultar a las poblaciones indígenas antes de decisiones económicas que las afecten. El derecho está escrito. Pero el poder político concentrado tendió a crear excepciones y excusas que vaciaron esa consulta en los hechos. El mismo patrón aparece con los mecanismos de participación popular incorporados en la parte dogmática y bloqueados desde la parte orgánica.
El caso argentino de 1994
La reforma constitucional de 1994 es, para Gargarella, sintomática. Del lado de los derechos, el salto fue grande: se le dio jerarquía constitucional a once tratados internacionales de derechos humanos y se incorporaron nuevos derechos y garantías —ambiente, consumidores y usuarios, acción de amparo, iniciativa y consulta popular—. Del lado del poder, hubo cambios, pero acotados: el acuerdo político previo entre las dos principales fuerzas limitó la reforma a una lista cerrada de temas, entre ellos la reelección presidencial. La estructura básica del presidencialismo quedó en pie.
Y un punto que Gargarella subraya para que no se lea como un problema local: el mismo fenómeno se repitió en todos los países latinoamericanos que reformaron su Constitución en esos años. Si pasó en todos lados, la explicación no puede ser un pacto coyuntural argentino.
El balance, y lo que la tesis NO dice
Conviene ser preciso, porque acá se pierden puntos por exagerar.
Gargarella no sostiene que la ampliación de derechos no haya servido para nada. Al contrario: reconoce que el giro fue significativo en tres sentidos. Legalmente, cambió el orden de prioridades del derecho argentino, poniendo las obligaciones de derechos humanos por encima de las normas internas. Simbólicamente, dejó atrás décadas de desprecio hacia esos derechos. Políticamente, alineó al país con una tendencia internacional.
Lo que sostiene es que eso solo no alcanza. Su balance sobre las últimas décadas es que la amplitud y la vitalidad de los derechos terminó dependiendo de las necesidades de la política —se expandieron cuando la política los necesitó, se retrajeron cuando la política pidió otra cosa— y no al revés, que sería que la política encuentre su límite en los derechos. Y ese "al revés" sólo se consigue cambiando la sala de máquinas: cómo se decide, quién controla, cuánto poder autónomo tiene la ciudadanía.
Un país reforma su constitución. Incorpora el derecho a la vivienda, el derecho a un ambiente sano y la consulta previa a comunidades afectadas por obras. No modifica nada de cómo se decide: mismas mayorías, mismas facultades del ejecutivo, mismos controles. Analizá la reforma con las categorías de Gargarella.
La respuesta tiene tres movimientos, y el orden importa.
· El derecho a la vivienda necesita una política y un presupuesto. Los define el ejecutivo y los aprueba el Congreso, con las mismas mayorías de antes.
· El derecho al ambiente sano necesita un organismo que controle y sancione. Lo crea y lo dirige el mismo poder de antes.
· La consulta previa necesita que alguien la convoque, fije sus reglas y respete su resultado. Todo eso se decide en la sala de máquinas, que quedó igual.
Qué habría que haber tocado para que la reforma fuera consistente. No hace falta inventar nada: alcanza con mirar la parte orgánica. Por ejemplo, mayorías especiales para dejar sin efecto un derecho reconocido; órganos de control con autoridades que no dependan del ejecutivo; mecanismos de participación con efecto vinculante y no meramente consultivo; procedimientos de acceso a la justicia que no dependan del presupuesto que fija el mismo poder al que hay que demandar. Cualquiera de ésos es un cambio en la sala de máquinas.
El error a evitar en el parcial: concluir que la reforma fue inútil. No es lo que dice Gargarella. Lo que dice es que la ampliación de derechos sin reforma de la organización del poder es una apuesta incompleta, y que la parte que quedó sin hacer es justamente la que decide si la otra funciona.
Dónde se cae la mayoría
- Confundir las dos partes. La dogmática es la de los derechos y garantías; la orgánica es la de la organización del poder. Si te trabás, acordate de que "orgánica" viene de órganos: los órganos del Estado.
- Leer la tesis como "los derechos no sirven" o "la reforma de 1994 fue inútil". Gargarella reconoce expresamente que el giro fue significativo en términos legales, simbólicos y políticos. Su crítica es que solo no alcanza.
- Creer que la "sala de máquinas" es una institución concreta que se puede señalar. Es una metáfora de la parte orgánica entera.
- Reducir la parte orgánica al Poder Ejecutivo. Incluye también las mayorías legislativas, los controles, el sistema electoral, la justicia y el procedimiento de reforma.
- Presentar el argumento como si fuera sobre Argentina. Gargarella lo plantea como un patrón regional: si el mismo fenómeno aparece en todos los países que reformaron su constitución, la explicación no puede ser un acuerdo político local.
- Decir que en 1994 no se tocó nada de la parte orgánica. Se tocaron varias cosas, pero fueron cambios acotados a una lista cerrada de temas, y la estructura básica del presidencialismo quedó en pie.
Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 6 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.
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