Sociedad y Estado · Unidad 6 — Federalismo y política subnacional
Carreras políticas y territorio
Los cargos no se reparten al azar por el mapa: la provincia desde la que alguien hace política le fija cuántos recursos maneja, cuántas bancas aporta y a qué precio se lo puede negociar — y eso se ve en quiénes llegaron a la presidencia desde 1983.
La explicación
Una carrera política se hace en un territorio
Hay tres niveles de gobierno que se eligen por separado: presidencia y Congreso, gobernaciones y legislaturas provinciales, intendencias y concejos. Pero las carreras no se quedan quietas en un nivel: se sube, se baja y se cruza. Y el punto de este tema es que ese recorrido no es igual desde cualquier provincia.
Gervasoni arranca con una afirmación fuerte: la distinción entre política nacional y política provincial es analíticamente útil pero fácticamente artificial. Y enumera cuatro canales que las comunican:
- La mayoría de los presidentes, vicepresidentes y candidatos presidenciales viables son gobernadores o ex gobernadores.
- Los diputados y senadores nacionales se eligen en distritos provinciales, y quiénes integran las listas lo deciden en buena medida los líderes partidarios de cada provincia.
- La aprobación y la ejecución de políticas nacionales dependen del apoyo de los gobernadores: legislativo, político y burocrático.
- El presidente y el Congreso pueden remover gobiernos provinciales mediante la intervención federal, algo que ocurrió seis veces desde 1983.
Los cuatro canales van en las dos direcciones. El segundo es el que más se subestima: un diputado nacional le debe la banca, en buena parte, a quien armó la lista en su provincia.
El activo que trae quien viene de una provincia chica
Acá aparece el dato institucional que ordena el resto: las provincias poco pobladas están sobrerrepresentadas en el Congreso, y por dos vías distintas.
- En el Senado. Según Samuels y Snyder (2001), la Argentina tiene el Senado más desproporcional del mundo. Con el censo de 2001, Buenos Aires tenía 137 veces más habitantes que Tierra del Fuego, y las dos provincias tenían tres senadores cada una. Puesto de otro modo: el 13 % de la población, repartido en las doce provincias menos pobladas, pesaba en el Senado lo mismo que el 87 % restante.
- En Diputados. Acá la sobrerrepresentación no es constitucional sino legal: hay un piso mínimo de bancas por provincia, elevado de 4 a 5, más una cantidad adicional fija de 3 diputados por distrito. Esa modificación se hizo en 1983 por un decreto-ley del último gobierno militar. Gervasoni sostiene que, a diferencia del Senado, en Diputados esa sobrerrepresentación es inconstitucional, porque la Cámara debería representar población.
Distritos de bajo mantenimiento
Juntá las dos piezas: una provincia chica aporta pocos habitantes pero una cantidad de bancas mucho mayor que su peso demográfico, y tiene un presupuesto chico en términos absolutos. Gibson y Calvo (2000) llamaron a esto distritos de bajo mantenimiento: para un presidente es barato comprar su apoyo.
El precio, según enumera Gervasoni: unas décimas más de coparticipación, unos pocos millones en Aportes del Tesoro Nacional, una reestructuración de la deuda con el gobierno central. Para el presupuesto nacional son esfuerzos fiscales modestos; para esas provincias son sumas grandes. Y a cambio aportan una proporción significativa de diputados y senadores.
El resultado: qué carreras se hicieron y desde dónde
Sumá los tres activos: rentas del federalismo fiscal (tema 6.1), hegemonía política dentro de la provincia (tema 6.2) y sobrerrepresentación legislativa. El gobernador de una provincia chica y rentística llega a la arena nacional con caja, sin disputa interna que le consuma tiempo y con bancas para ofrecer.
El dato que Gervasoni pone sobre la mesa: en dos tercios del período abierto en 1983 el gobierno nacional estuvo en manos de dirigentes riojanos y santacruceños — provincias que juntas reúnen el 1,4 % de la población. Hasta el momento en que escribe (2011), ningún gobernador de Córdoba, Mendoza o Santa Fe lo había conseguido, cuando en 1983 muchos habrían apostado exactamente por ahí.
El nivel de abajo: intendentes y una vía de ascenso nueva
El federalismo fiscal argentino asigna transferencias a las provincias, y a los municipios sólo a través de ellas. Eso convierte al gobernador en el intermediario obligatorio... salvo que la Nación encuentre cómo saltearlo.
Lodola documenta las dos maneras en que se intentó:
- Cambiando la regla. Menem impulsó «municipalizar» las transferencias: deducir el 15 % de la masa coparticipable para girarlo automáticamente a las intendencias. Varios jefes comunales de distintos partidos lo apoyaron y los gobernadores peronistas lo rechazaron abiertamente. El proyecto fue girado al Senado y nunca se trató.
- Sin cambiar la regla, con obra pública. La Nación puede invertir directamente en un municipio sin pasar por la provincia. La inversión pública directa del gobierno nacional en municipios promedió 41 millones de pesos anuales entre 1995 y 2002 (en pesos constantes de 2006) y desde 2003 se multiplicó por más de 80. La provincia de Buenos Aires captó cerca del 80 % de esa inversión; sólo Córdoba, Chubut, Entre Ríos, Santa Fe y Chaco superaron el 1 %. Medido por habitante, los más beneficiados fueron Chubut (101 pesos), Buenos Aires (86) y Santa Cruz (65); la Ciudad de Buenos Aires fue la que menos recibió, con 3,5.
Un presidente necesita cinco votos más en el Senado para aprobar una ley. Puede negociar con una provincia de 15 millones de habitantes o con cinco provincias de 500.000 habitantes cada una. Analizá qué le conviene y por qué, usando las herramientas del tema.
Cada provincia tiene tres senadores, independientemente de su población. La provincia grande aporta como máximo 3 senadores; las cinco chicas, hasta 15. Y las cinco chicas suman 2,5 millones de habitantes: un sexto de la grande.
Lo que hay para ofrecer es lo discrecional: ATN, obra pública, refinanciación de deuda, décimas de coparticipación. Un monto que mueva el presupuesto de una provincia de 15 millones tiene que ser grande. El mismo monto, repartido en cinco provincias de 500.000, le cambia el año a cada una.
Más bancas por menos dinero: esa es la definición de distrito de bajo mantenimiento. Por eso Gibson y Calvo llaman «bajo mantenimiento» a estos distritos, y por eso el mecanismo se repite gobierno tras gobierno.
Si a lo anterior le sumás que esas provincias suelen ser rentísticas (mucho presupuesto en relación a su economía) y con oficialismos hegemónicos (poca disputa interna), quien las gobierna llega a la política nacional con tres ventajas acumuladas: caja, tiempo y bancas. Ese es el perfil de trayectoria que documenta Gervasoni: entre 1983 y 2011, cuando escribe, en dos tercios del período la presidencia estuvo en manos de dirigentes de La Rioja y Santa Cruz, provincias que juntas tienen el 1,4 % de la población.
El matiz obligatorio. Nada de esto dice que quien llegó lo hizo sin mérito propio, ni que un gobernador de una provincia grande no pueda llegar. Dice que el punto de partida no es el mismo y que hay que contarlo entre los factores, junto con las habilidades políticas de cada uno.
Un país federal tiene 10 provincias que eligen 3 senadores cada una. Una provincia concentra 10.000.000 de habitantes y las otras nueve tienen 1.000.000 cada una. Calcular con qué porcentaje de la población se puede controlar la mayoría del Senado y analizar las consecuencias.
Las cuentas del Senado:
mayoría absoluta: 30/2 + 1 = 16 senadores
provincias necesarias: 16/3 = 5,33 → 6 provincias
Seis provincias chicas dan 18 senadores, que superan holgadamente los 16 necesarios. Y esas seis provincias representan:
población total: 10.000.000 + 9.000.000 = 19.000.000
6.000.000 / 19.000.000 = 31,6 %
Y del otro lado, el espejo:
y el 10 % de los senadores (3 de 30)
Eso se llama sobrerrepresentación de los distritos chicos, y no es un defecto del diseño: es el diseño. Un Senado federal representa a las unidades, no a las personas, y por eso les da la misma cantidad de bancas a todas.
Para qué existe esa regla. Es la condición que hace posible una federación: sin ella, las provincias chicas no tendrían ningún incentivo para integrarse, porque quedarían permanentemente en minoría. La cámara de diputados representa a la población; la de senadores compensa.
Senado: igual por provincia
el sistema resultante es un compromiso entre los dos principios
Ahora las consecuencias, que es lo que el ejercicio pide analizar.
1. El costo de un voto no es el mismo en todos lados. Un senador de la provincia grande representa a 3.333.333 habitantes; uno de una chica, a 333.333. La voz de un habitante de provincia chica pesa diez veces más en esa cámara.
2. La negociación presidencial se abarata. Si el presidente necesita votos en el Senado, le conviene negociar con provincias chicas: consigue tres senadores por cada acuerdo, y el costo fiscal de un acuerdo con una provincia de un millón de habitantes es mucho menor que con una de diez millones.
→ las provincias chicas son socios BARATOS y EFICIENTES
3. Eso se conecta con el federalismo fiscal. La sobrerrepresentación le da a las provincias chicas un poder de negociación que, combinado con su dependencia de las transferencias, produce un intercambio estable: apoyo legislativo a cambio de recursos.
4. Y tiene un efecto sobre qué políticas son posibles. Cualquier reforma que perjudique a las provincias chicas —por ejemplo, una nueva ley de coparticipación que redistribuya según población— necesita el voto de las provincias que perderían. Por eso no se sanciona.
El punto de equilibrio, que conviene plantear sin resolverlo:
con mucha sobrerrepresentación: una minoría de la población
puede bloquear a la mayoría indefinidamente
La pregunta no es si debe haber sobrerrepresentación —toda federación la tiene— sino cuánta. Y eso se mide comparando el porcentaje mínimo de población que puede formar mayoría: cuanto más bajo, más desbalanceado el sistema.
Un control del cálculo: si las diez provincias tuvieran la misma población, seis de diez provincias serían el 60 % de la población y no habría sobrerrepresentación. El 31,6 % sale enteramente de la diferencia de tamaños, y baja cuanto más desigual sea el reparto de población.
Dónde se pierde el punto: tratar la sobrerrepresentación como un error a corregir sin más. Es una decisión constitucional con un fundamento —hacer posible la federación— y lo que se discute es su magnitud y sus efectos, no su existencia.
Dónde se cae la mayoría
- Leer la sobrerrepresentación como un accidente o como una sola cosa. Son dos fuentes distintas: la Constitución en el Senado, y un decreto-ley de 1983 del último gobierno militar en Diputados.
- Entender «distrito de bajo mantenimiento» como que la provincia es barata porque es pobre. Barato es el precio para la Nación: esa misma suma es enorme para el presupuesto de esa provincia.
- Explicar las carreras presidenciales de gobernadores de provincias chicas sólo por habilidad personal, o sólo por la estructura. Gervasoni sostiene las dos cosas juntas.
- Dar por sentado que el gobernador es siempre el intermediario obligatorio entre la Nación y los municipios. Lo es por regla general, pero la obra pública directa lo saltea, y eso pasó sobre todo en los grandes aglomerados urbanos.
- Confundir «el territorio estructura la carrera» con «el territorio la determina». Lo que se documenta es un patrón con explicación, no una ley sin excepciones.
Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 7 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.
Practicar Carreras políticas y territorio →Dónde entra este tema en el parcial
- Segundo parcial — Dos clases de fondos8 puntos · resuelto paso a paso
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Federalismo y política subnacional