Sociedad y Estado · Unidad 6 — Federalismo y política subnacional

El federalismo como negociación permanente

Como la ley que repartiría todo de una vez está trabada, la relación entre la Nación y las provincias se renegocia todos los años con tres palancas —las reglas fiscales, los impuestos que casi no se reparten y la deuda— y quién queda mejor parado depende del momento económico.

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La explicación

Por qué «permanente»

Vimos en 6.1 que reformar la coparticipación exige, desde 1994, un acuerdo entre la Nación y las provincias ratificado por cada legislatura provincial, y que ninguna provincia acepta recibir menos de lo que recibe. Consecuencia práctica: la discusión de fondo no se salda nunca, y toda la relación fiscal federal se resuelve por fuera del régimen general, acuerdo por acuerdo, año por año.

Lodola analiza esa negociación en el período kirchnerista y la ordena en tres factores: las instituciones fiscales, la política tributaria y la política financiera. Son tres palancas distintas, y conviene verlas por separado antes de juntarlas.

Palanca 1 — las reglas fiscales

En el acuerdo stand by firmado con el FMI en 2003 el gobierno se comprometió a dos cosas: reformar la coparticipación y sancionar una ley de responsabilidad fiscal.

La primera se archivó rápido y nunca llegó al Congreso — por la traba constitucional ya vista y por un conflicto interno del peronismo de ese momento, con varios gobernadores anticipando que presionarían a sus legisladores para votar en contra. La segunda sí salió: la Ley de Responsabilidad Fiscal, sancionada en agosto de 2004, en vigencia desde enero de 2005 con la adhesión de 21 provincias.

Qué fija la ley:

El gasto primario de la Nación y de las provincias (con algunas exclusiones) no puede crecer más que la tasa estimada de aumento del PBI.
Los servicios de la deuda provincial no pueden superar el 15 % de los recursos corrientes, deducidas las transferencias a los municipios.

Lodola señala que además refuerza a la Nación en tres sentidos: la faculta a firmar acuerdos bilaterales con cada provincia sobre pasivos y financiamiento (una manera de dividir cualquier frente común de gobernadores), deja fuera de la asistencia financiera nacional a quien no adhiera, y le da poder de veto en el órgano encargado de sancionar incumplimientos.

El detalle que se pasa por alto. La mayoría de las provincias no pudo cumplir los topes numéricos, y en vez de aplicarse sanciones la ley se fue reformando año tras año para dejar los topes sin efecto. O sea: la parte que limitaba el gasto terminó desactivada y la parte que fortalecía a la Nación quedó firme. Es un buen ejemplo de que una regla puede funcionar más como instrumento de negociación que como límite efectivo.
(El FMI, por su lado, rechazó la ley porque no preveía sanciones directas a los funcionarios, y el gobierno debió pedir un waiver.)

Palanca 2 — los impuestos que casi no se reparten

La segunda vía es tributaria: concentrar recaudación en impuestos que están poco o nada coparticipados. Los dos que analiza Lodola no los creó este período — la decisión inicial fue de gobiernos anteriores, en plena crisis —, pero sí se consiguieron las mayorías para prorrogarlos.

Impuesto al cheque: reintroducido en 2001 por la Ley de Competitividad, con destino específico. En 2006 el Congreso cambió ese destino: 70 % a la Nación y 30 % a las provincias según el criterio de la coparticipación. La oposición intentó repetidas veces coparticiparlo por completo; en 2010 llegó a tener media sanción del Senado y dictamen en una comisión de Diputados, pero el tratamiento quedó bloqueado en otra comisión y no llegó al recinto.
Retenciones: la facultad de fijar las alícuotas fue delegada al Poder Ejecutivo por la Ley de Emergencia Económica de 2002. Esos recursos estaban excluidos del reparto con las provincias.

Después de que el Senado rechazara la resolución 125, en medio del conflicto con el campo de 2008, un decreto creó el Fondo Federal Solidario: el 30 % de lo percibido por derechos de exportación de soja se gira a las provincias que adhieran, repartido con el criterio de la coparticipación, y cada provincia debe redistribuir el 30 % de lo que recibe entre sus municipios.

Mirá el diseño del fondo, que es una pieza de ingeniería política. La norma establecía que la falta de adhesión de una provincia aumentaba proporcionalmente el porcentaje de las que sí adherían. Para un gobernador opositor, negarse significaba que su provincia aportara al fondo sin recibir nada a cambio, y además que sus vecinas cobraran más. Resultado: adherir no era realmente optativo. Y como obligaba a redistribuir a los municipios, el fondo iba también a construir relación con los intendentes.

Palanca 3 — la deuda

Es la más potente, y viene de antes. Un poco de historia, porque sin ella no se entiende:

Desde 1995 se privatizaron bancos y empresas públicas provinciales y se traspasaron cajas previsionales a la Nación. Eso les quitó a las provincias el acceso rápido al crédito de corto plazo.
Pasaron entonces a endeudarse con la banca privada, en general en moneda extranjera, con tasas altas y plazos cortos, garantizando con recursos de la coparticipación. El stock de deuda provincial creció a una tasa anual promedio del 18 % entre 1996 y 2001, y varias provincias terminaron emitiendo cuasi monedas.
En 2002, el gobierno de Duhalde acordó con un conjunto de provincias una reestructuración voluntaria: los títulos elegibles se canjearon por títulos del Tesoro Nacional a 16 años, al 2 % de interés sobre el capital ajustado por CER, garantizados con hasta el 15 % de los recursos coparticipables. El canje alcanzó alrededor del 53 % de la deuda pública provincial.

El efecto sobre quién es el acreedor de las provincias fue radical. Antes del canje, el principal acreedor era el sector privado (cerca del 69 % en promedio), con los organismos internacionales en 17 % y el Estado nacional en 8,3 %. Después, en el promedio 2002-2010, la Nación pasó a ser el principal acreedor con cerca del 65 % del stock; el sector privado quedó en 23,2 % y los organismos internacionales en 12,2 %.

Cómo se convierte eso en palanca. La asistencia financiera nacional refinanciaba sólo parte de las amortizaciones de un ejercicio, así que había que renegociar todos los años. Y como la normativa no fijaba reglas claras de acceso, la Nación decidía cuánto, cuándo y a quién. Lodola es explícito en que se evitaron a propósito las refinanciaciones a largo plazo: habrían desahogado los presupuestos provinciales y, con eso, apagado la capacidad de presión. Los fondos se asignaban a cuentagotas, después de negociaciones bilaterales.
Pero no operaba igual con todos. La capacidad de presión dependía de dos cosas: la solvencia fiscal de cada provincia y el peso que la deuda con la Nación tuviera en su estructura. Un grupo chico de jurisdicciones que no había entrado al canje podía zafar; para el resto, esa deuda representaba alrededor del 67 % de sus pasivos en promedio, y en algunos casos más del 80 %.

Por qué el resultado cambia con el contexto económico

Esta es la conclusión que hay que poder enunciar. Todo el esquema anterior funciona dando, y dar requiere tener.

Con la economía en expansión y la recaudación creciendo, hay excedente para repartir y la negociación se resuelve con recursos. Superada la crisis de 2001, las provincias atravesaron un período de solvencia inusual.
Desde 2005 perdieron capacidad de ahorro: sus ingresos empezaron a crecer a una tasa parecida a la del PBI y aparecieron presiones salariales impulsadas por aumentos acordados a nivel nacional. Acá pesa una asimetría estructural: los sueldos son alrededor del 10 % del presupuesto nacional y cerca del 55 % de los presupuestos provinciales, así que una misma paritaria le pega muy distinto a cada nivel.
A mediados de 2010 llegó el Plan Federal de Desendeudamiento: 18 meses de gracia y refinanciación a 20 años al 6 % anual de cerca del 88 % de la deuda provincial con la Nación. La Nación compensaba parte de lo que dejaba de cobrar con el acumulado de ATN (casi 10.000 millones de pesos), y el ahorro para las provincias se estimó en unos 8.800 millones.

Dos lecturas del Plan de 2010 que conviene tener juntas. Según estimaciones privadas que cita Lodola, para la Nación ese costo resultaba menor que el de coparticipar el impuesto al cheque, que se estimaba en unos 14.300 millones. Y la medida le quitaba protagonismo a un proyecto parecido que el Congreso se aprestaba a tratar. Es decir: la misma decisión puede leerse como un alivio a las provincias y como la opción más conveniente entre las disponibles. Las dos lecturas están en el texto y no se excluyen.

Lodola cierra con una advertencia doble. Primero, que la estrategia es demasiado dependiente del ciclo económico: con menos crecimiento y caída de la recaudación, la capacidad de repartir se achica y hay que recurrir a otros mecanismos. Segundo, que un presidente que ya no puede reelegirse negocia desde una posición más débil, porque le acorta a los gobernadores e intendentes el horizonte por el cual les conviene acompañarlo.

Ejemplo resuelto

Una provincia necesita refinanciar los vencimientos de deuda de este año. La Nación puede ofrecerle un acuerdo a veinte años o uno que cubre sólo este ejercicio. ¿Cuál elige si lo que busca es capacidad de presión, y de qué depende que esa presión efectivamente funcione?

1. Qué le da poder al acreedor.
El poder no está en el monto prestado sino en la frecuencia con que hay que volver a pedir. Un acuerdo a veinte años resuelve el problema y cierra la conversación; uno que cubre un ejercicio obliga a sentarse de nuevo el año que viene.

2. La respuesta, entonces.
Elige el de un ejercicio. Lodola lo dice sin vueltas: se evitaron los refinanciamientos a largo plazo justamente porque desahogarían los presupuestos provinciales y con eso menguaría la capacidad de presión. Los fondos se asignaban a cuentagotas, tras negociaciones bilaterales.

3. El segundo ingrediente: la falta de reglas.
Como la normativa no fijaba criterios claros de acceso al refinanciamiento, la Nación decidía cuánto, cuándo y a quién. Sin esa discrecionalidad, la renegociación anual sería un trámite y no una negociación.

4. De qué depende que funcione.
De dos condiciones, y esta es la parte que más se olvida:
· De la solvencia fiscal de la provincia. Una provincia que puede cubrir sus vencimientos con recursos propios no necesita sentarse.
· Del peso de esa deuda en su estructura de pasivos. Para el grueso de las provincias la deuda con la Nación era alrededor del 67 % del total —en algunos casos más del 80 %—, pero un grupo que no había entrado al canje quedaba mucho menos expuesto.

Y el marco general: todo el esquema funciona repartiendo, y repartir requiere que haya. Por eso Lodola concluye que la estrategia depende demasiado del ciclo económico: si cae la recaudación, la misma herramienta deja de comprar lo mismo.

Dónde se cae la mayoría

Resumir todo como «la Nación pone la plata y las provincias obedecen». Lo que se documenta es una negociación con palancas concretas, con precio, y donde la capacidad de presión dependía de la situación de cada provincia.
Creer que la Ley de Responsabilidad Fiscal funcionó como una ley de disciplina fiscal. Casi nadie cumplió los topes y se los fue dejando sin efecto reformando la ley año tras año; lo que quedó firme fue la parte que fortalece a la Nación.
Confundir refinanciar con condonar. Refinanciar un ejercicio por vez mantiene viva la deuda y, con ella, la conversación: es lo contrario de resolver el problema.
Suponer que la Nación buscaba siempre el acuerdo más generoso, o siempre el más duro. Se elegía por costo comparado: el Plan de Desendeudamiento de 2010 se estimó más barato que coparticipar el impuesto al cheque.
Atribuir todas las herramientas a un solo gobierno. Las retenciones, el impuesto al cheque y el canje de deuda provincial fueron creados antes, y en medio de la crisis; lo que cambió después fue el uso que se les dio.

Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 6 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.

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