Sociedad y Estado · Unidad 8 — Actores, medios y políticas públicas

Grupos de interés, sindicatos y negociación

Los actores económicos y sindicales no compiten por los cargos: se organizan para influir sobre quienes los ocupan, y la forma en que están organizados decide cuánto pueden conseguir.

La explicación

Dos conceptos que se confunden siempre

Un grupo de interés es un conjunto de personas u organizaciones que comparten un interés y se organizan alrededor de él: una cámara empresaria, un sindicato, un colegio profesional, una asociación de productores. El interés compartido y la organización son todo lo que hace falta para que exista.

Un grupo de presión es ese mismo grupo cuando actúa sobre la autoridad pública para influir en una decisión que le importa. O sea: no son dos especies distintas de animal, es el mismo animal en dos momentos. Una cámara empresaria que organiza cursos para sus socios es un grupo de interés; la misma cámara reuniéndose con un ministro para pedir un cambio en un arancel está actuando como grupo de presión.

Freytes: de qué hablamos cuando hablamos de empresarios

Antes de preguntarse cómo influyen, Carlos Freytes se detiene en una pregunta previa que casi nadie se hace: qué queremos decir con «los empresarios». Señala que la categoría puede referirse a cosas bastante distintas, y que de cada definición se sigue un tipo distinto de preferencia esperable:

• el capital como clase: de ahí se esperan demandas generales, como derechos de propiedad y garantías sobre los contratos;
• un sector económico (agro o industria, bienes que se exportan o que se venden adentro);
• una forma de propiedad (capital internacional o doméstico);
• una forma de organización (grupos económicos diversificados o firmas sueltas);
• algunos empresarios individuales especialmente influyentes en una coyuntura.

Vías formales y mecanismos informales

La segunda distinción de Freytes es por dónde se ejerce la influencia. Del lado formal: las asociaciones empresarias de distinto nivel de agregación, y los partidos que pongan la defensa del mercado y de la actividad privada en el centro de su programa. Del lado informal, y esto es lo que suele quedar afuera de los apuntes: la designación de expertos afines al frente del área de política que les interesa, vías informales de acceso a la burocracia y al Congreso durante la formulación, redes personales que conectan empresarios y políticos, y contribuciones a campañas.

Freytes agrega dos advertencias. La primera: lo que los empresarios hacen en política se ve poco, y eso vuelve difícil reconstruir por dónde pasó cada decisión. La segunda: toda esta descripción supone competencia democrática. En regímenes no competitivos es esperable que predominen otras modalidades, como la intermediación neocorporativa o directamente el control de la formulación de la política.

Tres décadas, tres preguntas

Freytes ordena la investigación argentina sobre el tema desde 1983 en tres agendas, una por década, y la propia sucesión de preguntas es parte de lo que hay que saber:

• Los años 80: la pregunta fue por la relación entre empresarios y régimen político. El punto de partida era un empresariado cuyo compromiso con la democracia era incierto, por el papel que había cumplido antes como apoyo de las intervenciones militares. Freytes sostiene que el descrédito de los militares tras 1982 contribuyó a modificar esa preferencia histórica.
• Los años 90: dada por saldada la pregunta del régimen, el foco pasó al papel de los empresarios en las reformas económicas. El aporte que destaca de esa literatura es que la liberalización no desarmó las coaliciones distributivas: generó nuevos espacios de apropiación de rentas. En la lectura de Etchemendy que Freytes retoma, en la Argentina la liberalización fue negociada: el gobierno se ganó el acuerdo de los grupos económicos de mayor porte compensándolos.
• La década siguiente a 2003: la pregunta pasó a ser cómo se comportan los empresarios frente a un gobierno que, según el consenso de la literatura que Freytes resume, antagonizó intereses del capital internacional y doméstico en varias áreas de política. Él mismo aclara que es un proceso todavía abierto y que buena parte de lo que enumera son agendas de investigación, no conclusiones cerradas.

Y remata con una observación sobre la disciplina: que la pregunta por el régimen político le haya dejado el lugar a otra —qué hacen los empresarios dentro de una democracia— es, para él, un hecho positivo.

Los tres canales que enumera el manual de la materia

Jaime, Dufour, Alessandro y Amaya llegan a lo mismo por otro camino y con una lista más corta. Señalan que, entre los sectores con intereses poderosos, las empresas son las que más recursos tienen para gastar, y describen tres canales:

• Representación colectiva: asociaciones empresariales que toman contacto con quienes formulan las políticas, directamente o a través de los medios.
• Cabildeo o presión directa sobre los decisores, tanto en la etapa de formulación como en la de implementación.
• Contribuciones a campañas electorales, dentro de lo que regula la ley de financiamiento de partidos. Los autores anotan un detalle que explica mucho: las empresas suelen contribuir a la campaña de más de un candidato.

Por qué la forma de organización cambia el resultado

Acá está la parte que se toma en el parcial. El nivel en el que se negocia cambia lo que se puede conseguir. En la Argentina la negociación colectiva es fuertemente centralizada, con convenios por actividad o por rama, a diferencia de países donde se negocia empresa por empresa. Eso tiene dos efectos:

• Una confederación que negocia en nombre de todos los trabajadores evita el free riding: que un sindicato consiga un acuerdo mejor sólo para los suyos aprovechando el esfuerzo de los demás.
• Al representar a todos, esas confederaciones tienden a preferir políticas de largo alcance cuyos beneficios abarquen al conjunto, como la estabilidad macroeconómica, porque pueden imponerle a todos el costo de una restricción salarial.

Etchemendy: el sindicalismo argentino entre 2003 y 2011

Sebastián Etchemendy analiza el período que llama pos-liberal. Su punto de partida es un diagnóstico que en 2002 era mayoritario: que la política de las clases populares ya no iba a pasar por el sindicalismo sino por los movimientos sociales y de desocupados. Etchemendy sostiene que ese diagnóstico falló, y da su explicación: aun en los años de retroceso, el sindicalismo conservó recursos institucionales que después pudo reactivar cuando el mercado de trabajo mejoró. Enumera cuatro: que la negociación siguiera siendo centralizada y por rama, que no se pudieran armar sindicatos por empresa, que las obras sociales quedaran bajo administración sindical, y que los convenios firmados antes de las reformas se renovaran solos.

Anota además un cambio de protagonistas: si en la etapa de industrialización por sustitución de importaciones el sindicato metalúrgico y los de las grandes empresas estatales eran los que marcaban el paso, en esta etapa aparecen adelante los sindicatos del transporte, sectores de una economía abierta como alimentación y automotrices, grandes sindicatos de servicios y algunos estatales y docentes.

Los números que da, con su año

• Con datos de 2009: en la Argentina la negociación colectiva alcanzaba al 80% de los trabajadores registrados, que es alrededor del 55% de quienes cobraban sueldo en el sector privado. La misma medición daba 17% en México y 5,6% en Chile.
• Desde 2003 y hasta el momento en que Etchemendy escribe (2011), la cantidad de convenios firmados en la Argentina aumentó alrededor de un 539%. En el mismo lapso, en Chile creció un 26% y en México un 39,6%; en Brasil, entre 2003 y 2009, alrededor de un 100%.
• Una diferencia cualitativa que Etchemendy subraya: en Brasil, Chile y México casi todos los trabajadores con convenio lo tienen en el ámbito local o de empresa, mientras que en la Argentina la mayoría está cubierta por convenios de actividad.

Neocorporativismo segmentado

Con Ruth Collier, Etchemendy llamó neocorporativismo segmentado al patrón de representación de intereses de ese período: Estado nacional, sindicatos y empresarios convergiendo en acuerdos sectoriales anuales y en salarios mínimos generales, en ámbitos como el Consejo del Salario Mínimo Vital y Móvil o la Paritaria Nacional Docente. El Estado no aparece ahí como árbitro neutral ni como parte: aparece como mediador y coordinador, fijando una pauta de aumento que funciona como piso para la negociación de cada actividad. Es segmentado porque cubre a una parte del mundo del trabajo (el sector formal) y no al conjunto.

Una discusión abierta, y cómo presentarla

Etchemendy escribe discutiendo con dos lecturas opuestas. Contra una, sostiene que el modelo sindical argentino no beneficia solamente a trabajadores formales de altos ingresos, y se apoya en la evolución de los salarios de convenio de sectores como textil, docente, construcción y metalúrgicos frente a la inflación del período. Contra otra, sostiene que la falta de listas opositoras exitosas en un sindicato no prueba por sí sola que su dirigencia carezca de apoyo en las bases, y que el pluralismo sindical sin límites tampoco resuelve los problemas. Son sus posiciones dentro de una discusión que sigue abierta: para el parcial hay que poder reconstruirlas y saber contra qué discuten, no adoptarlas como propias.

Dónde se cae la mayoría

• Creer que grupo de interés y grupo de presión son dos cosas distintas. Es el mismo grupo: se lo llama de presión cuando actúa sobre la autoridad pública para influir en una decisión.
• Confundir un grupo de interés con un partido. Lo que los separa es que el grupo de interés no compite por ocupar cargos de gobierno.
• Suponer que el sindicalismo argentino desapareció en los años 90. Etchemendy sostiene que perdió afiliados y recursos pero conservó recursos institucionales que después pudo reactivar.
• Tomar el balance de Etchemendy como un elogio o como una denuncia. Su tesis es que el sindicalismo argentino es un actor complejo: describe logros y vicios a la vez, y hay que poder reproducir las dos mitades.
• Dar cifras sin el año. «La negociación colectiva cubre al 80%» no significa nada sin aclarar que son datos de 2009.
• Pensar que el nivel en que se negocia es un detalle técnico. Negociar por rama o por empresa cambia quién queda cubierto y qué tipo de políticas le convienen al sindicato.
• Hablar de «los empresarios» como si fueran un solo actor con un solo interés. Freytes muestra que según se los defina (clase, sector, origen del capital, tipo de firma) cambian las preferencias que cabe esperarles, y que entre sectores hay conflictos reales.
• Quedarse sólo con las vías formales de influencia. Freytes insiste en los mecanismos informales: expertos afines al frente del área, acceso a la burocracia y al Congreso, redes personales, aportes de campaña.

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