Sociedad y Estado · Unidad 8 — Actores, medios y políticas públicas
Integración regional y política exterior
Integrarse no es comerciar más: es que un grupo de Estados resigne atributos de soberanía y cree instituciones comunes con poder de decidir por todos, y quién empuja eso se define adentro de cada país.
La explicación
El Estado, entre dos tensiones
Malamud presenta la integración regional dentro de un cuadro más grande: el Estado contemporáneo está sometido a tensiones de fragmentación, de causas sobre todo políticas y ligadas al resurgimiento de nacionalismos subestatales, y a tensiones de integración, de motivaciones sobre todo económicas y ligadas a la globalización. La integración regional es una de las respuestas que algunos Estados construyeron frente al cambio de escala de los mercados mundiales: el autor la describe como un intento de reconstruir las fronteras nacionales erosionadas, pero a un nivel más alto.
La definición estricta
Siguiendo una definición clásica de Ernst Haas, la integración regional es el proceso por el cual un grupo de Estados vecinos se entremezcla hasta resignar algunos atributos reales de su soberanía y, a cambio, gana formas nuevas de tramitar los conflictos que tienen entre ellos. Malamud y Schmitter le agregan una condición: que además levanten instituciones comunes que duren en el tiempo y cuyas decisiones obliguen a todos los socios.
Las cuatro etapas de la integración económica
- Zona de libre comercio: no hay aduanas internas; los productos de cualquier socio entran a los otros sin pagar aranceles.
- Unión aduanera: además, se fija un arancel común para los productos que vienen de terceros países. Con eso los socios pasan a actuar como una sola entidad en el comercio internacional.
- Mercado común: a la unión aduanera se le suma que puedan circular libremente los factores productivos, es decir el capital y los trabajadores. Requiere una política comercial común y suele arrastrar coordinación macroeconómica y armonización de legislaciones.
- Unión económica: adopción de una moneda y una política monetaria únicas.
A medida que se avanza, la integración económica derrama efectos sobre la arena política: que la gente pueda mudarse de país y que haga falta acordar políticas comunes obliga a decidir cosas que ya no son técnicas. Por eso Malamud compara los procesos de integración con los de unificación estatal, con una distinción que marca como crucial: los procesos de integración son siempre voluntarios; los de unificación estatal rara vez lo fueron.
Supranacional e intergubernamental
La Unión Europea es, para el autor, el bloque más avanzado: superó el mercado común, se consolida como unión económica y monetaria y aspira a ser también una unión política. Su arquitectura combina dos lógicas y conviene no mezclarlas:
- Órganos supranacionales: no le rinden cuentas a los gobiernos de los países miembros. Malamud ubica ahí a la Corte de Justicia, al Parlamento Europeo (cuyos miembros se eligen de manera directa desde 1979) y a la Comisión Ejecutiva.
- Órganos intergubernamentales: están integrados por miembros de los poderes ejecutivos nacionales. Son el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea.
América Latina en tres etapas
Malamud ordena la experiencia latinoamericana en tres momentos, y advierte que sólo el último dejó resultados duraderos: hacia fines de los años 50 y comienzos de los 60 surgen la ALALC y el Mercado Común Centroamericano; a fines de los 60 se fundan la Comunidad Andina y la CARICOM; y a partir de las transiciones democráticas de los años 80 se relanzan los anteriores, la ALALC se transforma en ALADI y se crea el Mercosur, integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Sobre el Mercosur su balance es que logró avances notables en el comercio entre los socios y en inversiones durante sus siete primeros años, y que después una sucesión de crisis domésticas y un nivel inadecuado de institucionalización afectaron su desempeño.
Por demanda o por oferta: acá está la clave del tema
Las dos grandes teorías contemporáneas (el intergubernamentalismo liberal y la gobernancia supranacional o neofuncionalismo) comparten un supuesto: el impulso de la integración viene de la demanda. El aumento de las transacciones transnacionales genera interdependencia, y los protagonistas del intercambio (sobre todo empresarios y firmas) terminan pidiéndoles a las autoridades que adapten las reglas.
- Intergubernamentalismo liberal: la integración es algo que un grupo de Estados vecinos decide soberanamente, y cooperan para satisfacer demandas de sus actores domésticos. El resultado esperado es el fortalecimiento del poder estatal, no su dilución; los Estados mantienen la opción de irse. Las instituciones regionales son mecanismos que facilitan cumplir acuerdos, no actores autónomos. La interdependencia económica es condición necesaria de la integración.
- Gobernancia supranacional: una vez iniciada, la integración genera una dinámica propia. Los actores supranacionales, creados por la asociación regional, se vuelven después sus impulsores. En el caso europeo destaca a cuatro actores: los Estados nacionales, los empresarios transnacionales, la Comisión Europea y la Corte de Justicia; las dos últimas no existen o no pesan en otros bloques.
Por qué la integración depende de la política interna
Si el impulso viene del Estado y no de la sociedad, importa muchísimo qué parte del Estado decide. Malamud es claro: cuando se pregunta quién condujo estos procesos, la respuesta es sistemáticamente el poder ejecutivo, muy por encima de cualquier otro actor doméstico. En América Latina, los congresos y los jueces nacionales fueron arrastrados detrás o directamente mantenidos afuera, y el resultado es un bajo nivel de participación de la sociedad civil y un bajo grado de institucionalización de los bloques.
La consecuencia directa es la que hay que poder explicar en un parcial: como el poder está concentrado en el ejecutivo y la política exterior es su terreno más autónomo, algunos jefes de gobierno pudieron empujar la integración o frenarla sin tener que pasar por la aprobación de eventuales actores de veto. Un bloque que avanza por decisión presidencial también puede frenarse por decisión presidencial. La integración regional no es un proceso externo que le pasa a los países: es el resultado de decisiones que se toman puertas adentro.
Un argumento extra: el tamaño de los Estados
El capítulo cierra la sección con una idea que explica por qué sobreviven Estados muy chicos. Siguiendo a Alesina y Spolaore, el tamaño de un país sale del tironeo entre dos cosas: ser grande conviene por escala económica y por defensa, y cuesta caro porque adentro conviven preferencias muy distintas y ponerse de acuerdo se hace difícil. Un país chico puede permitirse serlo si un mercado mayor lo deja especializarse y a la vez lo protege; uno grande se banca con su mercado interno, pero paga el precio de decidir entre intereses más diversos. La integración regional interviene ahí como un reparto: las decisiones que dependen de parecerse entre sí quedan adentro de cada país, y lo económico y lo militar suben al nivel del bloque.
Dos países firman un acuerdo por el que se eliminan los aranceles entre ellos y crean una comisión que se reúne dos veces por año para revisar el cumplimiento, con decisiones que cada gobierno aplica si quiere. ¿Es un proceso de integración regional?
Hay que ir a la definición estricta y chequear los elementos uno por uno.
2. ¿Hay instituciones comunes permanentes? Hay una comisión, pero se reúne dos veces al año y no aparece como un órgano con vida propia. Dudoso.
3. ¿Las decisiones son vinculantes para todos los miembros? No: cada gobierno las aplica si quiere. Acá se cae.
4. ¿En qué etapa económica están? En zona de libre comercio: no hay aduanas internas, pero nada se dice de un arancel común frente a terceros.
Lo que hay que ver: el elemento que falta es el decisivo. Sin decisiones vinculantes, cada Estado conserva intacto el control sobre lo que cumple, y las técnicas nuevas para resolver conflictos mutuos no llegan a existir.
Conclusión: es un acuerdo comercial que estableció una zona de libre comercio. Puede volverse el punto de partida de un proceso de integración, y de hecho el aumento del comercio lo hace más probable, pero todavía no lo es.
Dos países firman un acuerdo que elimina los aranceles entre ellos y crea una comisión que se reúne dos veces por año, cuyas decisiones necesitan el acuerdo de los dos gobiernos. Ubicar el acuerdo en las etapas de la integración regional y decir cuánta soberanía se delegó.
Las etapas de la integración, de menor a mayor profundidad:
uno mantiene su propio arancel frente a terceros
2. unión aduanera: se agrega un arancel externo COMÚN
3. mercado común: circulan libremente bienes, servicios, capitales
y personas
4. unión económica: se coordinan las políticas macroeconómicas
5. unión monetaria: moneda única y banco central común
El acuerdo del caso está en la etapa 1. Elimina aranceles entre los dos y no dice nada sobre el arancel frente a terceros países, que cada uno sigue fijando por su cuenta.
El problema típico de una zona de libre comercio, que conviene nombrar:
todo entra por A y después pasa a B sin arancel
Eso se llama desvío de comercio, y obliga a un mecanismo: las reglas de origen, que certifican que un producto fue efectivamente fabricado en el país socio y no solo pasó por ahí. Son el trámite que hace viable una zona de libre comercio, y desaparecen recién con el arancel externo común de la etapa 2.
Ahora la segunda pregunta: cuánta soberanía se delegó.
La clave está en cómo decide la comisión: necesita el acuerdo de los dos gobiernos.
SUPRANACIONAL: un órgano decide y obliga a los Estados, incluso
a los que votaron en contra
La comisión del caso es intergubernamental, y eso significa que la delegación de soberanía es mínima:
· no hay un órgano con autoridad propia sobre los Estados
· lo único que se cedió es la facultad de poner aranceles al socio,
y eso se cedió por tratado, que es un acto de soberanía
Qué habría que tener para hablar de supranacionalidad:
· normas comunes que se apliquen directamente en cada país, sin
necesidad de una ley nacional que las incorpore
· un tribunal que resuelva conflictos y cuyas sentencias obliguen
· un presupuesto y una burocracia propios
La ventaja de lo intergubernamental: nadie queda obligado a lo que no aceptó, y por eso es más fácil de acordar políticamente.
La desventaja: cualquier socio puede bloquear, así que el bloque avanza a la velocidad del más reticente. Y cuando hay una crisis, cada país tiende a resolverla por su cuenta — que es justo cuando la integración se pondría a prueba.
Dos frenos más que conviene mencionar:
nacional, cada país puede demorarlas indefinidamente
· si no hay tribunal, los conflictos se resuelven por negociación,
donde pesa el tamaño de cada socio
Qué habría que mirar para saber si el acuerdo va a profundizarse: si se avanzó a un arancel externo común, si las decisiones pasaron a tomarse por mayoría, si se creó un mecanismo de solución de controversias y si existen fondos para compensar a los socios más chicos. Sin eso último, los beneficios de la integración tienden a concentrarse en las economías más grandes y el acuerdo pierde apoyo político en las otras.
Dónde se pierde el punto: decir que el acuerdo "cede soberanía" sin precisar qué y ante quién. Firmar un tratado es un ejercicio de soberanía; lo que la delega es crear un órgano que pueda decidir sin el consentimiento de cada Estado, y eso acá no pasa.
Dónde se cae la mayoría
- Llamar integración regional a cualquier acuerdo de comercio. Sin instituciones comunes permanentes capaces de decisiones vinculantes hay cooperación o comercio, no integración.
- Confundir supranacional con intergubernamental. Los órganos supranacionales no le rinden cuentas a los gobiernos miembros; los intergubernamentales están formados por funcionarios de los ejecutivos nacionales.
- Saltear una etapa de la integración económica o cambiarles el orden. La unión aduanera agrega el arancel común frente a terceros; el mercado común agrega la movilidad de capital y trabajo; la unión económica agrega la moneda única.
- Creer que la integración avanza sola por la fuerza del comercio. En América Latina, según Malamud, faltaron los intereses transnacionales que empujan desde la demanda y fueron los Estados los que fijaron tiempos y formas.
- Pensar que la política exterior es un asunto ajeno a la política doméstica. Que el poder esté concentrado en el ejecutivo es lo que permite avanzar o retroceder sin pasar por actores de veto.
- Tratar integración y unificación estatal como lo mismo. Malamud marca una diferencia crucial: la integración es siempre voluntaria, la unificación rara vez lo fue.
Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 7 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.
Practicar Integración regional y política exterior →Dónde entra este tema en el parcial
- Segundo parcial — Dos casos breves8 puntos · resuelto paso a paso
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Actores, medios y políticas públicas