Sociedad y Estado · Unidad 8 — Actores, medios y políticas públicas

Integración regional y política exterior

Integrarse no es comerciar más: es que un grupo de Estados resigne atributos de soberanía y cree instituciones comunes con poder de decidir por todos, y quién empuja eso se define adentro de cada país.

La explicación

El Estado, entre dos tensiones

Malamud presenta la integración regional dentro de un cuadro más grande: el Estado contemporáneo está sometido a tensiones de fragmentación, de causas sobre todo políticas y ligadas al resurgimiento de nacionalismos subestatales, y a tensiones de integración, de motivaciones sobre todo económicas y ligadas a la globalización. La integración regional es una de las respuestas que algunos Estados construyeron frente al cambio de escala de los mercados mundiales: el autor la describe como un intento de reconstruir las fronteras nacionales erosionadas, pero a un nivel más alto.

La definición estricta

Siguiendo una definición clásica de Ernst Haas, la integración regional es el proceso por el cual un grupo de Estados vecinos se entremezcla hasta resignar algunos atributos reales de su soberanía y, a cambio, gana formas nuevas de tramitar los conflictos que tienen entre ellos. Malamud y Schmitter le agregan una condición: que además levanten instituciones comunes que duren en el tiempo y cuyas decisiones obliguen a todos los socios.

Las cuatro etapas de la integración económica

• Zona de libre comercio: no hay aduanas internas; los productos de cualquier socio entran a los otros sin pagar aranceles.
• Unión aduanera: además, se fija un arancel común para los productos que vienen de terceros países. Con eso los socios pasan a actuar como una sola entidad en el comercio internacional.
• Mercado común: a la unión aduanera se le suma que puedan circular libremente los factores productivos, es decir el capital y los trabajadores. Requiere una política comercial común y suele arrastrar coordinación macroeconómica y armonización de legislaciones.
• Unión económica: adopción de una moneda y una política monetaria únicas.

A medida que se avanza, la integración económica derrama efectos sobre la arena política: que la gente pueda mudarse de país y que haga falta acordar políticas comunes obliga a decidir cosas que ya no son técnicas. Por eso Malamud compara los procesos de integración con los de unificación estatal, con una distinción que marca como crucial: los procesos de integración son siempre voluntarios; los de unificación estatal rara vez lo fueron.

Supranacional e intergubernamental

La Unión Europea es, para el autor, el bloque más avanzado: superó el mercado común, se consolida como unión económica y monetaria y aspira a ser también una unión política. Su arquitectura combina dos lógicas y conviene no mezclarlas:

• Órganos supranacionales: no le rinden cuentas a los gobiernos de los países miembros. Malamud ubica ahí a la Corte de Justicia, al Parlamento Europeo (cuyos miembros se eligen de manera directa desde 1979) y a la Comisión Ejecutiva.
• Órganos intergubernamentales: están integrados por miembros de los poderes ejecutivos nacionales. Son el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea.

América Latina en tres etapas

Malamud ordena la experiencia latinoamericana en tres momentos, y advierte que sólo el último dejó resultados duraderos: hacia fines de los años 50 y comienzos de los 60 surgen la ALALC y el Mercado Común Centroamericano; a fines de los 60 se fundan la Comunidad Andina y la CARICOM; y a partir de las transiciones democráticas de los años 80 se relanzan los anteriores, la ALALC se transforma en ALADI y se crea el Mercosur, integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Sobre el Mercosur su balance es que logró avances notables en el comercio entre los socios y en inversiones durante sus siete primeros años, y que después una sucesión de crisis domésticas y un nivel inadecuado de institucionalización afectaron su desempeño.

Por demanda o por oferta: acá está la clave del tema

Las dos grandes teorías contemporáneas (el intergubernamentalismo liberal y la gobernancia supranacional o neofuncionalismo) comparten un supuesto: el impulso de la integración viene de la demanda. El aumento de las transacciones transnacionales genera interdependencia, y los protagonistas del intercambio (sobre todo empresarios y firmas) terminan pidiéndoles a las autoridades que adapten las reglas.

• Intergubernamentalismo liberal: la integración es algo que un grupo de Estados vecinos decide soberanamente, y cooperan para satisfacer demandas de sus actores domésticos. El resultado esperado es el fortalecimiento del poder estatal, no su dilución; los Estados mantienen la opción de irse. Las instituciones regionales son mecanismos que facilitan cumplir acuerdos, no actores autónomos. La interdependencia económica es condición necesaria de la integración.
• Gobernancia supranacional: una vez iniciada, la integración genera una dinámica propia. Los actores supranacionales, creados por la asociación regional, se vuelven después sus impulsores. En el caso europeo destaca a cuatro actores: los Estados nacionales, los empresarios transnacionales, la Comisión Europea y la Corte de Justicia; las dos últimas no existen o no pesan en otros bloques.

Por qué la integración depende de la política interna

Si el impulso viene del Estado y no de la sociedad, importa muchísimo qué parte del Estado decide. Malamud es claro: cuando se pregunta quién condujo estos procesos, la respuesta es sistemáticamente el poder ejecutivo, muy por encima de cualquier otro actor doméstico. En América Latina, los congresos y los jueces nacionales fueron arrastrados detrás o directamente mantenidos afuera, y el resultado es un bajo nivel de participación de la sociedad civil y un bajo grado de institucionalización de los bloques.

La consecuencia directa es la que hay que poder explicar en un parcial: como el poder está concentrado en el ejecutivo y la política exterior es su terreno más autónomo, algunos jefes de gobierno pudieron empujar la integración o frenarla sin tener que pasar por la aprobación de eventuales actores de veto. Un bloque que avanza por decisión presidencial también puede frenarse por decisión presidencial. La integración regional no es un proceso externo que le pasa a los países: es el resultado de decisiones que se toman puertas adentro.

Un argumento extra: el tamaño de los Estados

El capítulo cierra la sección con una idea que explica por qué sobreviven Estados muy chicos. Siguiendo a Alesina y Spolaore, el tamaño de un país sale del tironeo entre dos cosas: ser grande conviene por escala económica y por defensa, y cuesta caro porque adentro conviven preferencias muy distintas y ponerse de acuerdo se hace difícil. Un país chico puede permitirse serlo si un mercado mayor lo deja especializarse y a la vez lo protege; uno grande se banca con su mercado interno, pero paga el precio de decidir entre intereses más diversos. La integración regional interviene ahí como un reparto: las decisiones que dependen de parecerse entre sí quedan adentro de cada país, y lo económico y lo militar suben al nivel del bloque.

Dónde se cae la mayoría

• Llamar integración regional a cualquier acuerdo de comercio. Sin instituciones comunes permanentes capaces de decisiones vinculantes hay cooperación o comercio, no integración.
• Confundir supranacional con intergubernamental. Los órganos supranacionales no le rinden cuentas a los gobiernos miembros; los intergubernamentales están formados por funcionarios de los ejecutivos nacionales.
• Saltear una etapa de la integración económica o cambiarles el orden. La unión aduanera agrega el arancel común frente a terceros; el mercado común agrega la movilidad de capital y trabajo; la unión económica agrega la moneda única.
• Creer que la integración avanza sola por la fuerza del comercio. En América Latina, según Malamud, faltaron los intereses transnacionales que empujan desde la demanda y fueron los Estados los que fijaron tiempos y formas.
• Pensar que la política exterior es un asunto ajeno a la política doméstica. Que el poder esté concentrado en el ejecutivo es lo que permite avanzar o retroceder sin pasar por actores de veto.
• Tratar integración y unificación estatal como lo mismo. Malamud marca una diferencia crucial: la integración es siempre voluntaria, la unificación rara vez lo fue.

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