Sociedad y Estado · Unidad 1 — El Estado: qué es

Burocracia y monopolio de la violencia legítima

El Estado moderno es la comunidad humana que dentro de un territorio reclama con éxito el monopolio de la coacción física legítima, y lo sostiene día a día no con violencia sino con una burocracia que le expropió a todos los demás los medios de administración.

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La explicación

La definición, palabra por palabra

Weber empieza por descartar el camino fácil: una asociación política, y en particular un Estado, no se puede definir por el contenido de lo que hace. No hay casi ninguna tarea que alguna asociación política no haya tomado alguna vez en sus manos, ni ninguna que haya sido siempre exclusivamente suya.

Entonces define por el medio específico: el Estado es aquella comunidad humana que, en el interior de un determinado territorio, reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima. Cada pieza hace trabajo:

Comunidad humana: no un edificio ni un territorio, sino una relación entre personas.
En el interior de un determinado territorio: Weber aclara que el concepto de territorio es esencial a la definición.
Reclama para sí: es una pretensión, y por eso puede fracasar.
Con éxito: esa pretensión tiene que estar efectivamente vigente, no sólo escrita.
Monopolio: hoy, a las demás asociaciones o a las personas individuales sólo se les concede el derecho a la coacción física en la medida en que el Estado lo permite. El Estado se considera fuente única del «derecho» de coacción.
Legítima: no cualquier violencia, sino la considerada legítima, en el sentido técnico de 1.3.

Monopolio no significa que sea el único que usa la fuerza. Significa que es el único que decide quién puede usarla legítimamente. Un guardia de seguridad privado puede reducir a alguien, y lo hace porque una norma estatal lo habilita. El resto de lo que ese orden deja subsistir —como el poder disciplinario del padre sobre los hijos— Weber lo describe como un resto de lo que en su tiempo fue potestad propia del señor de la casa.

Y otra aclaración que evita la caricatura: la coacción no es en modo alguno el medio normal ni el único del Estado. Es su medio específico. La afirmación de Trotsky que Weber cita —«todo Estado se basa en la fuerza»— le sirve para decir que sin coacción como medio, el concepto de Estado habría desaparecido y quedaría lo que llamamos anarquía. Malamud lo resume: la violencia es el recurso de última instancia, aquel con el que el Estado cuenta cuando todos los demás fallaron.

Cómo se sostiene un dominio

El Estado, como toda asociación política que lo precedió, es una relación de dominio de hombres sobre hombres basada en el medio de la coacción legítima. Y de ahí sale la pregunta que organiza el resto: ¿cómo hacen los poderes políticamente dominantes para mantenerse en su dominio? Para que la dominación subsista hacen falta dos cosas:

La obediencia de los dominados hacia quienes se presentan como portadores del poder legítimo.
La disposición de los medios materiales eventualmente necesarios para el empleo de la coacción: el cuerpo administrativo personal y los medios materiales de administración.

El cuadro administrativo, además, no está ligado al que manda sólo por la creencia en su legitimidad: lo están también por dos medios que apelan directamente al interés personal, la retribución material y el honor social. Los feudos del vasallo, las prebendas del funcionario patrimonial, el sueldo del servidor moderno, el honor de la nobleza y el honor del funcionario constituyen la paga, y el temor de perderla es el fundamento último de la solidaridad del cuadro con el soberano.

La expropiación de los medios de administración

Acá está el corazón del tema, y es una idea con forma de paralelismo. Todos los ordenamientos estatales pueden agruparse en dos, según quién es dueño de los medios de administración:

O bien las personas que forman el cuerpo administrativo poseen en propiedad los medios de administración —dinero, edificios, material bélico, caballos—. El vasallo pagaba de su propio bolsillo la administración del distrito que le había sido dado en feudo, y se equipaba a sí mismo para la guerra.
O bien el cuerpo administrativo está separado de los medios de administración, en el mismo sentido en que el empleado y el proletario están separados de los medios de producción en la empresa capitalista.

El desarrollo del Estado moderno se inicia en todas partes en el momento en que el príncipe empieza a expropiar a los portadores de poder administrativo que estaban a su lado: aquellos que poseían en propiedad medios de administración, de guerra, de finanzas. El proceso forma un paralelo completo con el desarrollo de la empresa capitalista, que también expropió paulatinamente a los productores independientes.

El resultado: en el Estado moderno concurre en una sola cima la disposición de la totalidad de los medios políticos, y ningún funcionario es personalmente propietario del dinero que gasta ni de los edificios, depósitos y máquinas de guerra de que dispone. Weber dice que esa «separación» es un rasgo esencial del concepto: el Estado moderno es una asociación de dominio de tipo institucional que monopolizó con éxito la coacción física legítima y reunió los medios materiales en manos de sus directores, expropiando a todos los funcionarios de clase autónomos y poniéndose a sí mismo en el lugar de ellos, en la cima.

Por qué la burocracia es la forma de administración de la dominación legal

En el Estado moderno, dice Weber, el verdadero dominio no está en los discursos parlamentarios ni en las proclamas, sino en el manejo diario de la administración, y por eso se encuentra necesariamente en manos de la burocracia, tanto militar como civil.

La burocracia es el cuadro administrativo típico de la dominación legal porque es la única forma de administración construida sobre los mismos supuestos que ese tipo de legitimidad: reglas abstractas, competencias limitadas, obediencia al cargo y no a la persona. Sus rasgos, en el tipo puro, son funcionarios individuales que:

son personalmente libres y deben obediencia sólo a los deberes objetivos de su cargo;
están en una jerarquía administrativa rigurosa;
tienen competencias rigurosamente fijadas;
son nombrados en virtud de un contrato, sobre la base de libre selección;
son seleccionados por calificación profesional acreditada, en el caso más racional mediante pruebas o diploma;
son retribuidos con sueldos fijos en dinero, graduados por rango y responsabilidad, con derecho a pensión;
ejercen el cargo como su única o principal profesión;
tienen por delante una carrera, con ascensos por años de ejercicio o por servicios;
trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo;
están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa.

A eso se suman el principio de atenerse al expediente —se fijan por escrito considerandos, propuestas y decisiones— y la separación completa entre el patrimonio público y el privado, entre la oficina y el hogar.

Por qué gana. La administración burocrática pura es, a tenor de toda la experiencia, la forma más racional de ejercer una dominación: en precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza; en calculabilidad para el soberano y para los interesados; en intensidad y extensión del servicio; y en aplicabilidad universal a toda clase de tareas. Weber agrega que hoy es además inseparable de las necesidades de la administración de masas: se puede elegir entre la burocratización y el diletantismo, no entre la burocracia y algo mejor. Y que el gran instrumento de su superioridad es el saber profesional especializado.

Qué cuesta. La administración burocrática significa dominación gracias al saber, y ése es su carácter racional específico. Más allá del saber de la especialidad, la burocracia acrecienta su poder con el saber de servicio: el conocimiento de hechos adquirido por el servicio o depositado en el expediente, del que sale el concepto de secreto profesional. Y Weber deja una pregunta que no se cierra nunca: ¿quién domina el aparato burocrático existente? La burocracia continúa funcionando para la revolución triunfante o para el enemigo en ocupación, lo mismo que lo hacía para el gobierno anterior.

Las dos maneras de hacer política

Weber distingue dos modos de hacer de la política una profesión, y aclara de entrada que la oposición no es excluyente: por lo regular van juntas, idealmente por lo menos y en general también materialmente.

Vive para la política quien hace de ella, en el sentido interior, su vida: goza de la posesión del poder que ejerce o nutre su equilibrio interno en la conciencia de darle un sentido a su vida mediante el servicio a una causa.
Vive de la política quien aspira a hacer de ella una fuente permanente de ingresos.

La distinción, aclara Weber, se refiere a un aspecto mucho más macizo: el económico. Para que alguien pueda vivir «para» la política en ese sentido económico, tiene que ser independiente de los ingresos que la política le reporte, lo que en condiciones normales significa poseer bienes de fortuna o una posición privada que le rinda ingresos suficientes. Y no alcanza con eso: además tiene que ser económicamente sustituible, o sea que sus ingresos no dependan de que ponga constantemente su trabajo y su atención al servicio de ellos. El más sustituible de todos es el rentista.

La consecuencia incómoda. Que un Estado o un partido sean dirigidos por personas que viven exclusivamente para la política y no de ella implica necesariamente un reclutamiento plutocrático de las capas políticamente dominantes. Weber se apura a aclarar que eso no significa lo contrario: que la capa políticamente dominante no trate también de vivir «de» la política y de aprovechar su dominio en beneficio de sus intereses privados. No ha habido capa alguna que no lo haya hecho de una forma u otra.

Lo que sí significa es esto: el político sin fortuna propia está directamente obligado a buscar una retribución por su actividad política. Si no hay retribución del cargo, sólo pueden hacer política los que ya tienen de qué vivir. Es la razón por la cual el reclutamiento no plutocrático está ligado al supuesto de que los interesados reciban ingresos regulares y seguros por el ejercicio de la política.

De ahí sale el político profesional, que puede ser «prebendario» —obtiene ingresos de derechos y tasas por determinadas actividades, o cantidades fijas— o «funcionario» a sueldo. Frente a eso se desarrolla el funcionariado moderno: un cuerpo de trabajadores intelectuales altamente calificados, capacitados por un prolongado entrenamiento especializado y con un honor de cuerpo desarrollado en interés de la integridad. Weber dice que sin ese honor de cuerpo gravitaría sobre nosotros el peligro de una corrupción terrible o de una mediocridad vulgar, que amenazaría el funcionamiento puramente técnico del aparato estatal.

Ejemplo resuelto

Dos concejales de un mismo concejo: A no cobra la dieta porque vive de su estudio contable, y B no tiene otro ingreso que el cargo. Analizá el caso con la distinción de Weber, y decidí cuál de los dos hace política de manera más legítima.

La última parte de la consigna es una trampa, y responderla es parte del ejercicio.

1. A vive «para» la política en el sentido económico: es independiente de los ingresos que la política le reporta, porque tiene una posición privada que le rinde lo suficiente. Weber agregaría una pregunta más fina: ¿es además económicamente sustituible? Un contador con estudio propio depende bastante de poner su trabajo y su atención al servicio de sus ingresos, así que es menos sustituible que un rentista, que es el caso extremo.

2. B vive «de» la política: aspira a hacer de ella una fuente permanente de ingresos. Es, en el vocabulario de Weber, un político profesional a sueldo.

3. Las dos cosas pueden ir juntas. Weber dice expresamente que la oposición no es excluyente: por lo regular ambas van juntas. B puede perfectamente vivir «para» la política en el sentido interior —hacer de ella su vida, servir a una causa— y vivir «de» ella en el sentido económico al mismo tiempo.

Y ahora la trampa. La pregunta por cuál es «más legítimo» no se contesta con esta distinción, porque la distinción no es moral: es económica y descriptiva. Weber además señala algo que apunta en dirección contraria a la intuición: si la dirección política quedara reservada a quienes pueden vivir sin retribución, el reclutamiento de la capa políticamente dominante sería necesariamente plutocrático. Y aclara que eso tampoco implica que los que tienen fortuna no traten de aprovechar su dominio en beneficio de sus intereses privados: no ha habido capa alguna que no lo haya hecho de una forma u otra.

La respuesta que corresponde: A vive para la política y B vive de la política en el sentido económico; ninguna de las dos formas es en sí más legítima, y la existencia de una retribución regular y segura es justamente la condición de que la política no quede reservada a los que ya tienen bienes de fortuna.

Dónde se cae la mayoría

Leer el monopolio de la violencia como si el Estado fuera el único que usa la fuerza. Es el único que decide quién puede usarla legítimamente: es fuente única del derecho de coacción, y los demás la usan en la medida en que él lo permite.
Creer que para Weber el Estado se sostiene a fuerza de violencia. La violencia es el medio específico y de última instancia; el dominio cotidiano se ejerce en el manejo diario de la administración.
Definir al Estado por sus funciones. No existe casi tarea alguna que una asociación política no haya tomado alguna vez en sus manos, ni ninguna que haya sido siempre exclusivamente suya.
Pensar que la separación entre el funcionario y los medios de administración es un detalle técnico. Weber la presenta como un rasgo esencial del concepto de Estado moderno, en paralelo con la separación entre el obrero y los medios de producción.
Tomar "vivir de la política" como un insulto. Es una categoría analítica: describe a quien obtiene de ella su fuente de ingresos, y Weber muestra que si no existiera esa posibilidad, sólo los que tienen fortuna podrían hacer política.
Suponer que vivir "para" y vivir "de" la política se excluyen. Weber dice expresamente que por lo regular van juntas, y que la distinción decisiva es la económica.

Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 6 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.

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