Sociedad y Estado · Unidad 1 — El Estado: qué es

Burocracia y monopolio de la violencia legítima

El Estado moderno es la comunidad humana que dentro de un territorio reclama con éxito el monopolio de la coacción física legítima, y lo sostiene día a día no con violencia sino con una burocracia que le expropió a todos los demás los medios de administración.

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La explicación

La definición, palabra por palabra

Weber empieza por descartar el camino fácil: una asociación política, y en particular un Estado, no se puede definir por el contenido de lo que hace. Casi no existe actividad que alguna asociación política no haya asumido en algún momento, y tampoco hay una que le haya pertenecido siempre sólo a ella.

Entonces define por el medio específico: el Estado es «aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio [...] reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legítima» (Weber, Economía y sociedad). Cada pieza hace trabajo:

Comunidad humana: no un edificio ni un territorio, sino una relación entre personas.
En el interior de un determinado territorio: Weber aclara que el territorio no es un detalle, sino una parte imprescindible de la definición.
Reclama para sí: es una pretensión, y por eso puede fracasar.
Con éxito: esa pretensión tiene que estar efectivamente vigente, no sólo escrita.
Monopolio: hoy cualquier otra asociación o persona puede usar la fuerza física sólo hasta donde el Estado la autoriza. El Estado se presenta como el único origen del «derecho» a ejercerla.
Legítima: no cualquier violencia, sino la considerada legítima, en el sentido técnico de 1.3.

Monopolio no significa que sea el único que usa la fuerza. Significa que es el único que decide quién puede usarla legítimamente. Un guardia de seguridad privado puede reducir a alguien, y lo hace porque una norma estatal lo habilita. Y lo que ese orden todavía tolera —como el poder del padre para corregir a sus hijos— Weber lo ve como lo que queda de una autoridad que antes el jefe de la casa ejercía por derecho propio.

Y otra aclaración que evita la caricatura: la coacción no es para nada el medio habitual ni el único del Estado. Es su medio específico. La frase de Trotsky que Weber cita —«todo Estado se basa en la fuerza»— le sirve para un argumento: si ninguna organización usara la coacción, no habría Estado, y lo que quedaría es lo que se llama anarquía. Malamud lo resume: la violencia es el recurso de última instancia, aquel con el que el Estado cuenta cuando todos los demás fallaron.

Cómo se sostiene un dominio

El Estado, como todas las asociaciones políticas anteriores, es para Weber «una relación de dominio de hombres sobre hombres» (Weber, Economía y sociedad), sostenida por la coacción legítima. De ahí sale la pregunta que ordena el resto: ¿cómo hacen los que dominan para seguir dominando? Hacen falta dos cosas:

Que los dominados obedezcan a quienes se presentan como dueños de un poder legítimo.
Que los que mandan tengan a su disposición los medios materiales que puede hacer falta para usar la coacción: un cuerpo de personas que administre y los recursos para administrar.

Además, al cuadro administrativo no lo une al que manda sólo la creencia en su legitimidad: lo atan también dos cosas que tocan su interés personal, la retribución material y el honor social. El feudo del vasallo, la prebenda del servidor patrimonial, el sueldo del funcionario moderno y el prestigio de la nobleza o del funcionariado son su paga, y el miedo a perderla es, en el fondo, lo que lo mantiene leal.

La expropiación de los medios de administración

Acá está el corazón del tema, y es una idea con forma de paralelismo. Todos los ordenamientos estatales pueden agruparse en dos, según quién es dueño de los medios de administración:

O los que administran son dueños de aquello con lo que administran —dinero, edificios, armas, caballos—. El vasallo costeaba con lo suyo el gobierno del distrito que había recibido en feudo, y se armaba por su cuenta para ir a la guerra.
O los que administran no son dueños de esos medios, igual que el empleado y el obrero no son dueños de las máquinas ni del capital de la empresa en la que trabajan.

Según Weber, el Estado moderno empieza a formarse en todas partes cuando el príncipe comienza a quitarles a quienes administraban a su lado lo que tenían como propio: los medios de administrar, de hacer la guerra y de manejar las finanzas. Y el proceso es exactamente paralelo al de la empresa capitalista, que fue despojando de a poco a los productores independientes.

El resultado: en el Estado moderno todos los medios políticos quedan concentrados arriba, y ningún funcionario es dueño del dinero que gasta ni de los edificios, depósitos o armas que usa. Para Weber esa separación no es un detalle sino parte del concepto: el Estado moderno es una organización de dominio que logró monopolizar la coacción física legítima y concentró los medios materiales en manos de quienes lo dirigen, sacándoselos a todos los que antes los tenían como propios y ocupando su lugar.

Por qué la burocracia es la forma de administración de la dominación legal

En el Estado moderno, sostiene Weber, quien domina de verdad no es el que habla en el parlamento o firma proclamas, sino quien maneja la administración día a día; por eso ese dominio queda, necesariamente, en manos de la burocracia, militar y civil.

La burocracia es el cuadro administrativo típico de la dominación legal porque es la única forma de administración construida sobre los mismos supuestos que ese tipo de legitimidad: reglas abstractas, competencias limitadas, obediencia al cargo y no a la persona. En el tipo puro, sus funcionarios:

son libres como personas y sólo deben obedecer en lo que manda la obligación de su puesto;
están ordenados en una jerarquía estricta;
tienen tareas y atribuciones fijadas con precisión;
entran por un contrato, elegidos libremente;
se eligen por su preparación profesional acreditada, idealmente con exámenes o títulos;
cobran un sueldo fijo en dinero según su rango y su responsabilidad, y tienen jubilación;
hacen del cargo su principal o única ocupación;
tienen una carrera por delante, con ascensos por antigüedad o por mérito;
no son dueños ni de los medios con que administran ni del cargo;
están sometidos a una disciplina y a controles estrictos.

A eso se suman dos principios: todo queda por escrito en el expediente —fundamentos, propuestas y decisiones— y lo público se separa por completo de lo privado, la oficina de la casa.

Por qué gana. Para Weber, la experiencia muestra que la burocracia pura es la manera más racional de ejercer una dominación: la más precisa, continua, disciplinada, rigurosa y confiable; la más previsible para quien manda y para quien trata con ella; la que da más servicio y llega más lejos; y la que sirve para cualquier tarea. Agrega que hoy, además, no hay administración de masas sin ella: la alternativa real no es otra cosa mejor, sino administrar con aficionados. Y que lo que le da esa ventaja es, sobre todo, el saber profesional especializado.

Qué cuesta. La burocracia domina porque sabe: ésa es su racionalidad propia. Y a lo que sabe por su especialidad le suma el saber de servicio: lo que aprende de los hechos al trabajar y lo que queda guardado en los expedientes, que es de donde viene la idea del secreto profesional. Weber deja una pregunta que no se cierra nunca: ¿quién controla el aparato burocrático que existe? El aparato sigue andando igual para una revolución que triunfó o para un ejército de ocupación, como antes andaba para el gobierno anterior.

Las dos maneras de hacer política

Weber distingue dos maneras de hacer de la política una profesión, y aclara enseguida que no se excluyen: lo normal es que vayan juntas, en lo que se siente y casi siempre también en lo material.

Vive para la política quien la vuelve el centro de su vida: disfruta del poder que tiene, o encuentra su equilibrio en sentir que su vida tiene sentido porque sirve a una causa.
Vive de la política quien busca que sea su fuente estable de ingresos.

Pero la distinción que a Weber le interesa es mucho más concreta: la económica. Para vivir «para» la política en ese sentido, hay que no necesitar la plata que la política da, y eso en general significa tener patrimonio o una actividad privada que alcance para vivir. Y ni siquiera eso basta: además hay que poder dejar de atender esa fuente de ingresos sin que se resienta. El que mejor cumple esa condición es el rentista.

La consecuencia incómoda. Si un Estado o un partido sólo pudieran dirigirlo personas que viven para la política y no de ella, quienes llegan arriba saldrían siempre de los que tienen fortuna: un reclutamiento plutocrático. Weber aclara enseguida que eso no quiere decir que los ricos no busquen también vivir «de» la política ni usar su posición en favor de sus negocios: según él, ningún grupo dominante dejó de hacerlo de alguna manera.

Lo que sí quiere decir es esto: quien no tiene fortuna necesita que su actividad política le dé un ingreso. Si el cargo no paga, sólo hace política el que ya tiene de qué vivir. Por eso, para que la política no quede reservada a los que tienen plata, hace falta que quienes la ejercen cobren ingresos regulares y seguros.

De ahí sale el político profesional, que puede ser «prebendario» —cobra derechos o tasas por ciertas actividades, o sumas fijas— o «funcionario» a sueldo. Y al lado se forma el funcionariado moderno: trabajadores intelectuales muy calificados, formados durante años en su especialidad y con un fuerte orgullo de cuerpo que los empuja a ser íntegros. Para Weber, sin ese orgullo de cuerpo el aparato del Estado quedaría expuesto a la corrupción o a la mediocridad, y dejaría de funcionar bien incluso en lo técnico.

Un ejercicio resuelto, paso a paso

Dos concejales de un mismo concejo: A no cobra la dieta porque vive de su estudio contable, y B no tiene otro ingreso que el cargo. Analizá el caso con la distinción de Weber, y decidí cuál de los dos hace política de manera más legítima.

La última parte de la consigna es una trampa, y responderla es parte del ejercicio.

1. A vive «para» la política en el sentido económico: no necesita lo que la política le paga, porque su actividad privada le alcanza. Weber agregaría una pregunta más fina: ¿puede además dejar de atender esa actividad sin que sus ingresos se resientan? Un contador con estudio propio tiene que trabajar para cobrar, así que cumple menos esa condición que un rentista, que es el caso extremo.

2. B vive «de» la política: busca que sea su fuente estable de ingresos. Es, en el vocabulario de Weber, un político profesional a sueldo.

3. Las dos cosas pueden ir juntas. Weber aclara que no se excluyen: lo normal es que vayan juntas. B puede perfectamente vivir «para» la política en el sentido interior —hacer de ella su vida, servir a una causa— y vivir «de» ella en el sentido económico al mismo tiempo.

Y ahora la trampa. La pregunta por cuál es «más legítimo» no se contesta con esta distinción, porque la distinción no es moral: es económica y descriptiva. Weber además señala algo que apunta en dirección contraria a la intuición: si la dirección política quedara reservada a quienes pueden vivir sin retribución, el reclutamiento de la capa políticamente dominante sería necesariamente plutocrático. Y aclara que eso tampoco quiere decir que los que tienen fortuna no usen su posición en favor de sus intereses privados: según él, ningún grupo dominante dejó de hacerlo.

La respuesta que corresponde: A vive para la política y B vive de la política en el sentido económico; ninguna de las dos formas es en sí más legítima, y la existencia de una retribución regular y segura es justamente la condición de que la política no quede reservada a los que ya tienen bienes de fortuna.

Y uno del nivel del parcial

Una oficina pública otorga un permiso. Evaluar cuáles de las características de la burocracia racional se cumplen y cuáles no, en este caso: el trámite está escrito en un reglamento público, pero el jefe es un cargo político que rota con cada gobierno, los expedientes no se registran con número y quien atiende puede adelantar un trámite si conoce al solicitante.

Las características de la burocracia racional, que son el patrón contra el que hay que medir el caso:

1. competencias fijadas por normas escritas
2. jerarquía de cargos, con recursos previstos ante el superior
3. actuación documentada: el expediente, por escrito
4. formación especializada y selección por mérito
5. dedicación plena y carrera dentro de la organización
6. impersonalidad: se aplica la norma sin consideración de la persona

Lo primero que hay que decir es qué es esa lista: es un tipo ideal, no una descripción de ninguna oficina real. Ninguna la cumple entera. Sirve para ubicar dónde está el caso y qué consecuencias tiene cada desvío.

Lo que SÍ se cumple: el punto 1. El trámite está escrito en un reglamento público. Eso es lo que permite que el solicitante sepa de antemano qué le van a pedir, y que pueda reclamar si le piden otra cosa. Es la diferencia entre un derecho y un favor.

Lo que NO se cumple, y qué produce cada falla:

El jefe es un cargo político que rota (falla el 4 y el 5). Sin selección por mérito ni carrera, la conducción no acumula experiencia: cada gobierno vuelve a empezar. Y el funcionario de carrera aprende que su superior estará poco tiempo, lo que debilita la jerarquía real aunque la formal exista.

consecuencia: la memoria de la organización se pierde cada vez,
y las decisiones dependen de quién esté, no del cargo

Los expedientes no se registran con número (falla el 3). Esta es la más grave y la menos visible. Sin registro no hay forma de saber cuántos trámites entraron, cuánto demoran ni en qué orden se resolvieron.

sin expediente no hay: control interno, auditoría externa,
estadística, ni prueba para un reclamo

El escrito no es burocracia en el sentido despectivo: es lo que convierte una decisión en algo revisable. Sin él, el ciudadano no puede probar que presentó lo que presentó.

Se puede adelantar un trámite por conocer al solicitante (falla el 6). La impersonalidad es la característica que más se critica —"tratan a la gente como un número"— y es la que garantiza la igualdad. Si el orden depende de a quién conocés, el trámite deja de ser un derecho.

El diagnóstico, en una línea:

la oficina tiene la norma escrita (lo formal)
y no tiene el registro ni la impersonalidad (lo que la hace efectiva)

Por qué esa combinación es peor que no tener norma. Porque produce la apariencia de un procedimiento reglado sin sus garantías: el solicitante cree que hay un orden, y el orden real lo decide otra cosa. La norma escrita termina funcionando como pantalla.

Qué habría que cambiar, en orden de impacto: primero el registro (sin él no se puede controlar nada más), después la impersonalidad en la asignación de turnos, y después la carrera administrativa, que es la más lenta de construir.

El punto que Weber marca y conviene citar: la burocracia es técnicamente superior a las formas anteriores de administración —precisión, continuidad, previsibilidad— y esa superioridad depende justamente de las características que este caso no cumple. Una administración sin registro ni impersonalidad no es "menos burocrática": es menos capaz.

Dónde se pierde el punto: usar "burocracia" como sinónimo de trámite lento. En el sentido técnico es una forma de organización, y el caso muestra que los problemas del ejemplo vienen de que le faltan rasgos burocráticos, no de que le sobren.

Dónde se cae la mayoría

Leer el monopolio de la violencia como si el Estado fuera el único que usa la fuerza. Es el único que decide quién puede usarla legítimamente: es el único origen del derecho a la coacción, y los demás la usan hasta donde él lo autoriza.
Creer que para Weber el Estado se sostiene a fuerza de violencia. La violencia es el medio específico y de última instancia; el dominio cotidiano se ejerce en el manejo diario de la administración.
Definir al Estado por sus funciones. Casi no hay actividad que alguna asociación política no haya asumido alguna vez, y ninguna que haya sido siempre sólo suya.
Pensar que la separación entre el funcionario y los medios de administración es un detalle técnico. Weber la presenta como un rasgo esencial del concepto de Estado moderno, en paralelo con la separación entre el obrero y los medios de producción.
Tomar "vivir de la política" como un insulto. Es una categoría analítica: describe a quien obtiene de ella su fuente de ingresos, y Weber muestra que si no existiera esa posibilidad, sólo los que tienen fortuna podrían hacer política.
Suponer que vivir "para" y vivir "de" la política se excluyen. Weber dice expresamente que por lo regular van juntas, y que la distinción decisiva es la económica.

Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 7 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.

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