Sociedad y Estado · Unidad 3 — El Estado de bienestar y su crisis

Qué es el Estado de bienestar

No es el Estado que ayuda a los pobres: es el que convierte en derecho exigible el acceso a bienes que antes dependían del mercado o de la caridad.

La explicación

Una definición para arrancar

El Estado de bienestar (o Estado benefactor) es un conjunto de instituciones públicas destinadas a elevar la calidad de vida de la población y a reducir las diferencias sociales que produce el funcionamiento del mercado. Así lo define Isuani, y la segunda mitad de la frase es la que hay que retener: el Estado de bienestar no aparece porque la gente sea pobre, aparece porque el mercado, funcionando normalmente, produce desigualdades que alguien decide corregir.

Dónde actúa: la distribución secundaria

Para decir qué hace, la materia usa una distinción que conviene aprender bien porque se pregunta:

El Estado de bienestar opera en la segunda. No decide cuánto se paga de salario ni cuánta ganancia queda en la empresa: interviene después, cobrando y repartiendo. Por eso se lo describe como un mecanismo de redistribución y no como un mecanismo de producción.

Con qué herramientas

• Transferencias monetarias directas: jubilaciones y pensiones, prestaciones por desempleo, asignaciones familiares. Plata que se deposita.
• Transferencias indirectas: subsidios a productos de consumo básico. No te dan plata, te abaratan lo que comprás.
• Provisión de bienes: programas de complementación alimentaria, por ejemplo.
• Prestación de servicios: educación y salud públicas.
• Regulación protectora: normas de higiene y seguridad en las fábricas, del medio ambiente, de la calidad de los bienes y servicios. Es el instrumento que más se olvida en los parciales y es un instrumento del Estado de bienestar como cualquier otro: no reparte nada, pone un piso.

Lo que de verdad lo distingue

Regonini toma una definición de Wilensky: el Estado de bienestar garantiza estándares mínimos de ingreso, alimentación, salud, vivienda y educación a todo ciudadano como derecho político y no como beneficencia. Y después agrega la precisión que contesta la pregunta que más se hace en la guía de lectura:

La consecuencia es fuerte: un Estado puede repartir muchísimo y no ser un Estado de bienestar, si lo que reparte es un favor que puede retirar cuando quiera. La diferencia no está en el monto, está en el título con el que uno lo recibe.

Lo que había antes, y por qué no era lo mismo

Había acciones estatales de protección social desde la época medieval, pero se limitaban a dar respuestas puntuales a desastres naturales, plagas o hambrunas, y la asistencia a los miserables estaba casi con exclusividad a cargo de la Iglesia.

Con el avance del capitalismo desaparece el concepto feudal-patrimonial de responsabilidad —el barón debía proteger al campesino a cambio de trabajo y lealtad— y las nuevas clases altas empujan la idea contraria: la responsabilidad personal, el arreglarse solo. Desde ahí, la política estatal hacia la fuerza de trabajo se concentra en crear un mercado de trabajo asalariado. Y la "protección social" se organiza para no estorbar ese objetivo:

• Las work-houses inglesas funcionaban con el principio de less eligibility: las condiciones de vida que ofrecían eran tan deplorables que sólo alguien incapaz de subsistir en el mercado de trabajo podía sentirse tentado de recurrir a ellas. Entrar era, en sí mismo, la prueba de no estar en el mercado.
• La ley de pobres inglesa de 1834 lo dejó escrito: se podía conseguir el sustento de la colectividad a cambio de renunciar a la propia libertad personal. Marshall lo resume diciendo que, para tener garantizada la supervivencia, el pobre debía renunciar a todo derecho civil y político y colocarse "fuera de juego" respecto del resto de la sociedad. Si el Estado lo protegía no era como portador de un derecho a la asistencia, sino porque lo consideraba un peligro para el orden público y para la higiene de la colectividad.

Sacar del mercado

Hay una forma corta de decir qué hace el Estado de bienestar: hace que ciertos bienes dejen de repartirse según la capacidad de pago. Si la escuela y el hospital son gratuitos, el acceso a educación y salud deja de depender de cuánto gana la familia. El trabajo, el ingreso y el nivel de vida pasan a estar determinados, al menos en parte, por mecanismos políticos y no sólo por el mercado.

Ojo con exagerarlo: no dice que el mercado desaparezca. Dice que, para esos bienes y en la medida en que la prestación alcance, el precio deja de ser lo que decide quién entra.

Universalismo y focalización

La afirmación explícita del principio universalista llega recién en la Inglaterra de los años cuarenta, y dice así: independientemente de sus ingresos, todos los ciudadanos en cuanto tales tienen derecho a ser protegidos —con pagos en efectivo o con servicios— frente a situaciones de dependencia de largo plazo (vejez, invalidez) o de breve plazo (enfermedad, desempleo, maternidad). El eslogan laborista de 1945, "una parte justa para todos", lo resumía bien.

Focalizar es lo contrario como criterio de asignación: en vez de cubrir a todos, se dirige el gasto a quienes más lo necesitan, identificados mediante alguna comprobación de medios (un certificado de ingresos, un índice de carencias, una visita).

Los dos criterios tienen argumentos y los dos tienen costos:

• A favor del universalismo: nadie tiene que probar que es pobre, así que no estigmatiza; es administrativamente más simple, porque no hay que fiscalizar quién califica; y como el que aporta también recibe, la prestación tiene una base de apoyo político ancha.
• En contra del universalismo: es caro, y una parte del gasto va a quien no lo necesitaba. Peor todavía: que la prestación sea para todos no garantiza que llegue abajo. Isuani recuerda dos datos incómodos: una crítica de sectores progresistas señala que el Estado de bienestar no redistribuyó entre capital y trabajo sino al interior de los propios asalariados, y que en la mayoría de los países de América Latina su función fue regresiva en términos distributivos.
• A favor de la focalización: con recursos escasos, concentrar el gasto en los de abajo rinde más por peso gastado.
• En contra de la focalización: obliga a probar la carencia, y ahí vuelve la comprobación de medios que el seguro social había dejado atrás, con su estigma y su discrecionalidad; es más cara de administrar, no más barata; se equivoca, y deja afuera gente que califica; y una prestación que sólo reciben los pobres tiene una base política más angosta que una que reciben todos.

Dónde se cae la mayoría

• Definir el Estado de bienestar como "el Estado que ayuda a los pobres". Eso es asistencia, y existía mucho antes. Lo propio del Estado de bienestar es que la prestación se reclama como un derecho, no como una ayuda.
• Confundir distribución primaria con secundaria. El Estado de bienestar no fija salarios ni ganancias: modifica lo que queda después, vía impuestos y transferencias.
• Creer que un Estado que gasta mucho en política social es por definición un Estado de bienestar. Lo que decide no es el monto sino con qué reglas se entrega y si el beneficiario puede exigirlo.
• Olvidarse de que la regulación (higiene en las fábricas, calidad de los bienes, medio ambiente) también es un instrumento del Estado de bienestar, aunque no reparta plata.
• Discutir universalismo contra focalización con eslóganes. Los dos criterios tienen un argumento fuerte y un costo conocido, y el parcial pide los cuatro.
• Suponer que focalizar es siempre más barato. Identificar y verificar a quién le corresponde cuesta plata y personal, y además se equivoca: deja afuera a gente que calificaba.

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