Sociedad y Estado · Unidad 3 — El Estado de bienestar y su crisis

Bismarck y Keynes: dos matrices

El Estado de bienestar y el Estado keynesiano no son lo mismo ni nacieron juntos, y toda la discusión sobre quién tiene la culpa de la crisis depende de haberlos separado bien.

La explicación

El título del texto es una pregunta, y hay que contestarla

Isuani tituló su trabajo Bismarck o Keynes: ¿quién es el culpable?, y el signo de pregunta no es un adorno. La pregunta es cuál de las dos matrices que confluyeron en el Estado de bienestar de posguerra es responsable de la crisis de acumulación que se vuelve visible a mediados de los setenta. La respuesta del autor no es la que uno esperaría del clima de época: no es el gasto social. Pero para llegar ahí hay que hacer primero un trabajo de separación.

Dos cosas que el sentido común mete en la misma bolsa

Lo habitual es asociar el Estado de bienestar (EB) a la etapa de intervención estatal que se insinúa con la Gran Depresión y se consolida después de la Segunda Guerra: la etapa keynesiana. Isuani acepta que es legítimo hablar de un Estado de bienestar keynesiano —la forma que el EB adquiere en esa etapa, con una expansión notable de cobertura—, pero discute que el EB sólo exista a partir de ahí. Y lo discute con cinco argumentos, que son el corazón del texto:

• 1. Cronología. El Estado keynesiano (EK) es una ruptura con la etapa liberal previa a 1930 y una respuesta a las crisis que esa etapa producía. El EB ya había desarrollado sus instituciones antes de la Gran Depresión. Un estudio sobre doce países europeos muestra que los seguros contra accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y desempleo terminaron de implantarse, en promedio, hacia 1914, 1923, 1922 y 1930 respectivamente.
• 2. Causas. El EB respondió a motivaciones político-sociales. El EK, a determinantes fundamentalmente económicos.
• 3. Rigidez. Los instrumentos del EK —política fiscal, monetaria, crediticia— son flexibles y se manejan anticíclicamente: se suben en la baja y se bajan en el alza. Las instituciones del EB son rígidas, porque crean derechos garantizados jurídicamente e incorporados como derechos adquiridos en la conciencia de la población. Una jubilación no se puede "usar anticíclicamente".
• 4. Terreno. El EK opera en la inversión y la producción. El EB, en una redistribución que busca dar acceso al consumo a amplios sectores.
• 5. La crisis. La que estalla a mediados de los setenta es principalmente la crisis del EK, y por eso el intento conservador de superarla se basa más en atacar instituciones centrales del keynesianismo que en desmantelar el EB.

La matriz bismarckiana: el seguro social

A fines del siglo XIX, por iniciativa del canciller alemán Otto von Bismarck, nace el seguro social. Las leyes aprobadas en Prusia entre 1883 y 1889 son la primera intervención orgánica del Estado en la tutela del proletariado industrial: un sistema de seguros obligatorios contra accidentes de trabajo, enfermedades, invalidez y vejez.

Respecto de la beneficencia anterior, rompe en tres puntos:

• Las leyes de pobres eran discrecionales y estigmatizantes. El seguro social se basa en reglas no discriminatorias y relativamente automáticas en su aplicación ante el daño ocurrido.
• Está dirigido al asalariado, no al pobre ni al miserable.
• Obliga al beneficiario potencial a contribuir a su financiamiento, y eso mismo fortalece su derecho a reclamar el beneficio.

Y el contexto importa, porque desarma la lectura ingenua. Ese programa asistencial lo llevó adelante un Estado donde la burguesía industrial era débil y estaba políticamente marginada, y donde las representaciones políticas de la clase obrera no gozaban de ningún reconocimiento: pocos años antes, en 1878, una ley "antisocialista" había prohibido las reuniones y la propaganda de esas organizaciones. Proteger y reprimir al mismo tiempo no es una contradicción del modelo bismarckiano: es el modelo. El seguro social nace para contener el conflicto social, no para reconocer a quien protesta.

Isuani lo generaliza: la lógica de desarrollo del EB obedeció a dos determinantes. Por un lado el mantenimiento del orden social frente a la "cuestión social", es decir, frente al movimiento obrero como actor y al conflicto real o potencial que implicaba. Por otro, las necesidades de legitimación y apoyo político que trajo la extensión del sufragio y la competencia electoral. Y una observación que rompe esquemas de manual: construir el EB no fue tarea de una familia ideológica. Conservadores, liberales y socialistas justificaron su necesidad por razones distintas, porque todos necesitaban competir políticamente.

La matriz keynesiana: el ciclo y el pleno empleo

El EK desarrolla formas embrionarias a partir de la Gran Depresión y adquiere contornos definidos en la segunda posguerra. Su causa de nacimiento es económica: regularizar el ciclo y evitar fluctuaciones dramáticas en el proceso de acumulación de capital, después de que la etapa del liberalismo económico terminara mostrando lo que produce un sistema que funciona sobre los automatismos del mercado —fluctuaciones abruptas del ciclo y crecimiento del conflicto social—.

Su institución central es el pleno empleo. Y acá viene la advertencia de Isuani que más se pregunta:

Shonfield describe la posguerra con tres rasgos: el crecimiento fue extraordinariamente rápido; fue más constante que en el pasado —hubo recesiones, pero cortas y moderadas, y no afectaron el nivel de empleo—; y sus beneficios se difundieron ampliamente, con salarios que crecieron tan rápido como el producto nacional.

En paralelo, el EB cambia de forma. En sus comienzos había estado más centrado en la idea de seguridad que en la de igualdad: avanzó gradualmente y empezando por los grupos ocupacionales de mayor poder relativo. Recién hacia los años cuarenta aparece la idea de igualdad, empujada por los sacrificios de la guerra: la solidaridad nacional, la regulación pública del consumo y un reparto más equitativo de las cargas permitieron el florecimiento de ideas universalistas y de esquemas de prestación más igualitarios. Ahí queda afirmado, en Inglaterra, el principio de que todos los ciudadanos en cuanto tales tienen derecho a ser protegidos, independientemente de sus ingresos.

Y un detalle que suele sorprender: ese EB amplio y solidario empezó a resquebrajarse con la propia expansión económica de la posguerra, cuando los distintos grupos acentuaron la competencia por los recursos del bienestar y eso reintrodujo desigualdad en la apropiación de los beneficios. La seguridad en un período de crecimiento produjo ganancias diferenciales, no igualdad.

Y entonces, ¿quién es el culpable?

La respuesta de Isuani: el principal responsable es el Estado keynesiano, no el Estado de bienestar.

El argumento, en corto: el pleno empleo sostenido sacó del tablero el mecanismo tradicional de disciplinamiento de la fuerza de trabajo —la recesión y el desempleo— y, junto con las instituciones democráticas, elevó el poder social y político de los asalariados hasta permitirles no aceptar el costo de los ajustes. Al EK "le cabría la responsabilidad de haber subvertido el poder disciplinador que el desempleo ejerce sobre los comportamientos y las expectativas de la fuerza de trabajo".

Al EB le toca una cuota menor: cooperó con legislación laboral que introdujo rigideces en el mercado de trabajo (las leyes que protegen contra el despido, por ejemplo) y con un gasto social que tiene resistencia a la baja y por eso no se puede usar anticíclicamente. Pero la acusación gruesa —que el tamaño del EB explica la inflación, que es el síntoma principal de la crisis— no se sostiene: un trabajo sobre 21 países de la OCDE entre 1965 y 1981 no encuentra evidencia de esa asociación tan publicitada, y si alguna relación hay es la contraria.

Dónde se cae la mayoría

• Tratar Estado de bienestar y Estado keynesiano como sinónimos. Tienen fechas distintas, causas distintas, instrumentos distintos y terrenos distintos, y toda la tesis del texto depende de separarlos.
• Decir que el Estado de bienestar nació después de la Segunda Guerra. Sus instituciones centrales —los seguros sociales— ya estaban desarrolladas antes de la Gran Depresión. Lo que nace en la posguerra es su forma universalista y su expansión de cobertura.
• Contar el pleno empleo como una conquista del Estado de bienestar. Isuani es explícito: responde a una lógica de producción y rentabilidad, y por eso pertenece al Estado keynesiano.
• Responder al título del texto con "hubo dos modelos y listo". La pregunta pide una respuesta: para Isuani el culpable principal es el Estado keynesiano, y el Estado de bienestar tiene una cuota menor.
• Leer el seguro social de Bismarck como una concesión generosa. Convivió con una ley que prohibía las organizaciones obreras: buscaba contener el conflicto, no reconocer al que protestaba.
• Confundir universalismo con keynesianismo porque aparecieron juntos. Uno dice quién está cubierto; el otro, cómo se maneja el ciclo económico.

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