Sociedad y Estado · Unidad 3 — El Estado de bienestar y su crisis

La crisis de los setenta

A mediados de los setenta se dieron vuelta todos los indicadores de la edad de oro, y sobre el mismo hecho se montaron diagnósticos incompatibles: unos leyeron un problema de plata, otros un problema de consenso.

La explicación

Qué se rompió

A partir de mediados de los setenta los indicadores económicos empiezan a mostrar una reversión en producción, productividad, empleo y estabilidad de precios. La productividad de los países de la OCDE venía declinando lentamente hasta 1973, cayó profundamente en 1974-1975, se recuperó entre 1976 y 1978 hasta los niveles de 1973 y se volvió negativa hacia 1980. Comparando la década del sesenta con el período 1974-1980, el deterioro aparece en los tres indicadores a la vez: menos producción, más inflación, más desempleo.

Algunos autores la presentan como una crisis de acumulación, y la contrastan con la de fines de los años veinte: aquélla se caracterizó por sobreacumulación o subconsumo; ésta obedecería más bien a una debilidad del proceso de inversión. No es que sobre producto y falte quien lo compre: es que no se invierte.

Las cuentas del Estado

Mientras tanto, el gasto social había venido creciendo sin pausa. Entre comienzos del siglo XX y 1960, el gasto social como porcentaje del gasto público pasó de 30% a 62% en Alemania, de 20% a 47% en Inglaterra y de 30% a 53% en Suecia. Y en 19 países de la OCDE, el gasto público social pasó de 13,1% del PBI en 1960 a 25,6% en 1975: se duplicó en quince años.

Sobre eso se apoya el diagnóstico de la crisis fiscal del Estado (O'Connor): desde fines de los años sesenta los gastos del gobierno tienden a aumentar más rápido que los ingresos. El déficit provoca inestabilidad económica, inflación e inestabilidad social, y —éste es el punto fino— reduce la posibilidad de usar el bienestar para generar consenso respecto del sistema político. Algunos Estados se vieron obligados a limitar las intervenciones asistenciales, y el aumento de la carga fiscal generó en amplios sectores de la opinión pública una actitud favorable a volver a prestaciones basadas en el principio de contratación.

La población que envejece

La demografía aparece en el tema, pero conviene ponerla en su lugar exacto. Regonini observa que el porcentaje de ancianos y la antigüedad del sistema de administración social están en relación con la amplitud de las políticas de bienestar, aunque esas políticas dependen a su vez del desarrollo económico de cada nación. E Isuani agrega un dato estructural: todo sistema de pensiones requiere mucho tiempo para madurar, tanto que es impensable que alguien lo haya diseñado para estimular la demanda efectiva de hoy, porque su impacto recién se siente veinte o treinta años después.

De ahí se sigue el problema: un sistema diseñado cuando había muchos activos por cada pasivo se vuelve caro cuando esa proporción se achica, y no se puede apagar, porque el derecho ya está adquirido.

Las hipótesis que compitieron

Isuani repasa varias explicaciones y las va midiendo contra la evidencia. Vale la pena seguir el orden, porque el orden es el argumento.

• 1. La inflación y sus raíces internacionales. En la raíz de la inflación de los setenta estaría el financiamiento de la guerra de Vietnam: Estados Unidos no lo pagó subiendo impuestos sino con una política monetaria expansiva durante casi todo el período 1966-1972. Los déficits en la balanza de pagos aumentaron las reservas de otros países sin reducir la base monetaria norteamericana, y frente a la opción entre políticas restrictivas o descuidar los acuerdos de tipo de cambio fijo de Bretton Woods, se eligió lo segundo. Se generó además una realimentación: ningún país se animaba a una política monetaria restrictiva que revaluara su moneda y le complicara exportar. La crisis petrolera agregó presión y marcó el fin del acceso fácil a las materias primas.
• 2. Hubo una redistribución del capital al trabajo. La hipótesis dice que en la posguerra se redujo el excedente en manos de los capitalistas y por eso quedaron menos recursos para invertir. Isuani la descarta: no hay evidencia. La participación del salario en el producto se mantuvo notablemente estable en el período de posguerra, y la distribución del ingreso familiar por quintiles en Estados Unidos, Inglaterra y Alemania prácticamente no se modificó entre mediados de los cuarenta y 1970.
• 3. Creció el salario social. Esto sí está fuera de discusión: los asalariados se beneficiaron del aumento del gasto social, y en un Estado democrático les resultó más fácil empujar sus demandas en el terreno político que en la negociación privada. Pero queda un punto oscuro: quién financió ese salario social. Si salió en gran parte del bolsillo de los propios asalariados, la distribución funcional del ingreso no se alteró y la crítica al Estado de bienestar como mecanismo que reduce el excedente para inversión pierde su base.
• 4. El Estado keynesiano debilitó el disciplinamiento de la fuerza de trabajo. Ésta es, para Isuani, la hipótesis más sólida, y se explica abajo.

La hipótesis que Isuani sostiene

Bajo el patrón oro, los gobiernos priorizaban el valor de su moneda sobre los objetivos macroeconómicos internos, y estaban dispuestos a ajustar sobre sus propias poblaciones en forma de deflación y desempleo. Con el Estado keynesiano eso se volvió prácticamente imposible: la vigencia del pleno empleo y de las instituciones democráticas elevó la fuerza social y política de los asalariados, que quedaron en condiciones de no aceptar el costo de un deterioro de los términos de intercambio, una devaluación o un aumento del precio de la energía.

El resultado fue una lucha distributiva de gran intensidad. Y como nadie estaba dispuesto a ceder, esa lucha se expresó en inflación. Aplicar recesión prolongada tenía costos altísimos: para los empresarios, que en un contexto de competencia internacional creciente arriesgaban sus ventajas tecnológicas; y para el Estado, en producción, empleo y legitimidad política. Por eso, dice Isuani, la inflación reemplazó a la recesión como reaseguro del capital frente a las presiones distributivas.

Financiamiento o legitimidad: las dos lecturas

Regonini organiza la discusión de otra manera, y ésta es la parte que más se pregunta. Todos los investigadores coinciden en un punto de partida: el Estado de bienestar rompió la separación entre sociedad (el mercado, la esfera privada) y Estado (la política, la esfera pública) tal como se había constituido en la sociedad liberal. Durante los sesenta esa nueva relación se leía en términos de equilibrio y compromiso. Desde fines de los sesenta se la empieza a leer como crisis, y ahí se abren dos interpretaciones que apuntan en direcciones opuestas:

• Estatización de la sociedad (Offe, Habermas). El trabajo, el ingreso y el nivel de vida ya no los determina el mercado sino mecanismos políticos cuyo objetivo es prevenir conflictos, estabilizar el sistema y reforzar la legitimación del Estado. La voluntad política ya no se forma por el libre juego de la sociedad civil: pasa por mecanismos institucionales que filtran qué demandas son funcionales al sistema. Partidos, sindicatos y parlamento actúan como empresas que ofrecen servicios y prestaciones a cambio de apoyo político. El riesgo es un despotismo administrativo que lleve a la dependencia total de individuos y grupos pequeños respecto de los aparatos públicos. La salida estaría en la capacidad de resistencia de los núcleos de sociedad civil.
• Socialización del Estado (Rose, Huntington y Crozier). El Estado de bienestar difundió una ideología igualitaria que tiende a deslegitimar la autoridad política, y su disponibilidad para intervenir en las relaciones sociales provocó un enorme aumento de las demandas dirigidas a las instituciones. El resultado es una parálisis por sobrecarga de demandas: la competencia entre organizaciones políticas las deja sin capacidad de seleccionar y agregar intereses, la administración carga con la mediación de los conflictos y eso burocratiza la vida política, lo que a su vez produce una disolución del consenso. La salida estaría en la capacidad de resistencia de las instituciones y en su autonomía frente a la presión de los grupos.

El cierre de Regonini es honesto y conviene copiarle el gesto: los análisis más complejos admiten que los dos procesos existen. Y lo que la contraposición demuestra, dice, es otra cosa: que el crecimiento del Estado de bienestar en cien años fue tan profundo que las categorías clásicas de "Estado" y "sociedad" ya no alcanzan para describirlo.

¿Y en qué queda la pregunta de si fue financiamiento o legitimidad?

Las dos cosas están sobre la mesa, y no son la misma. La lectura de financiamiento se apoya en la crisis fiscal: el gasto crece más rápido que la recaudación y el déficit se vuelve insostenible. La lectura de legitimidad se apoya en la sobrecarga y en la disolución del consenso: el problema no es que no haya plata sino que el Estado ya no logra procesar lo que se le pide ni sostener el apoyo al sistema.

Y la respuesta de Isuani no cae en ninguno de los dos casilleros: para él el problema central estaba en el mercado de trabajo —en el poder que el pleno empleo le dio a los asalariados—, y no en las cuentas del Estado de bienestar. Por eso puede sostener, con la evidencia de 21 países de la OCDE entre 1965 y 1981, que la asociación entre gasto público e inflación no aparece por ningún lado.

Dónde se cae la mayoría

• Contar la crisis de los setenta como una repetición de la del 29. Aquélla fue de sobreacumulación o subconsumo; ésta se describe como una crisis de acumulación por debilidad de la inversión.
• Reducir la crisis fiscal a "faltaba plata". El punto de O'Connor es más filoso: el gasto crece más rápido que los ingresos y, además, el bienestar deja de servir para generar consenso justo cuando más se lo necesita.
• Usar el envejecimiento de la población como explicación única. En los textos de la unidad la demografía es un factor entre varios, no la causa central.
• Dar por buena la hipótesis de que hubo una redistribución del capital al trabajo. Isuani la revisa y la descarta: la participación del salario en el producto se mantuvo estable.
• Confundir "estatización de la sociedad" con "socialización del Estado". Son las dos lecturas de la crisis y apuntan en direcciones contrarias; invertirlas es el error más caro del tema.
• Presentar financiamiento y legitimidad como si hubiera que elegir uno. Regonini señala que los análisis más complejos admiten que los dos procesos existen.

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