Sociedad y Estado · Unidad 3 — El Estado de bienestar y su crisis

La crisis de los setenta

A mediados de los setenta se dieron vuelta todos los indicadores de la edad de oro, y sobre el mismo hecho se montaron diagnósticos distintos: unos leyeron un problema de plata, otros un problema de consenso.

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La explicación

Qué se rompió

A partir de mediados de los setenta los indicadores económicos empiezan a mostrar una reversión en producción, productividad, empleo y estabilidad de precios. La productividad de los países de la OCDE venía cediendo de a poco hasta 1973, se desplomó en 1974-1975, volvió entre 1976 y 1978 a donde estaba en 1973, y hacia 1980 ya era negativa. Comparando la década del sesenta con el período 1974-1980, el deterioro aparece en los tres indicadores a la vez: menos producción, más inflación, más desempleo.

Algunos autores la presentan como una crisis de acumulación, y la contrastan con la de fines de los años veinte: aquélla se caracterizó por sobreacumulación o subconsumo; ésta obedecería más bien a una debilidad del proceso de inversión. No es que sobre producto y falte quien lo compre: es que no se invierte.

Las cuentas del Estado

Mientras tanto, el gasto social había venido creciendo sin pausa. Entre el arranque del siglo XX y 1960, la tajada del gasto público que se iba en gasto social trepó del 30% al 62% en Alemania, del 20% al 47% en Inglaterra y del 30% al 53% en Suecia. Y en 19 países de la OCDE, el gasto público social pasó de 13,1% del PBI en 1960 a 25,6% en 1975: se duplicó en quince años.

Sobre eso se apoya el diagnóstico de la crisis fiscal del Estado (O'Connor): desde fines de los años sesenta los gastos del gobierno tienden a aumentar más rápido que los ingresos. El déficit provoca inestabilidad económica, inflación e inestabilidad social, y —éste es el punto fino— reduce la posibilidad de usar el bienestar para generar consenso respecto del sistema político. Algunos Estados se vieron obligados a limitar las intervenciones asistenciales, y el aumento de la carga fiscal generó en amplios sectores de la opinión pública una actitud favorable a volver a prestaciones basadas en el principio de contratación.

Leelo despacio, porque es la trampa del tema: la crisis fiscal no es solamente que falte plata. Es que la herramienta con la que el Estado compraba consenso se volvió ella misma una fuente de descontento. El que la paga se enoja tanto como el que no la recibe.

La población que envejece

La demografía aparece en el tema, pero conviene ponerla en su lugar exacto. Regonini observa que el porcentaje de ancianos y la antigüedad del sistema de administración social están en relación con la amplitud de las políticas de bienestar, aunque esas políticas dependen a su vez del desarrollo económico de cada nación. E Isuani agrega un dato estructural: todo sistema de pensiones requiere mucho tiempo para madurar, tanto que es impensable que alguien lo haya diseñado para estimular la demanda efectiva de hoy, porque su impacto recién se siente veinte o treinta años después.

De ahí se sigue el problema: un sistema diseñado cuando había muchos activos por cada pasivo se vuelve caro cuando esa proporción se achica, y no se puede apagar, porque el derecho ya está adquirido.

Ninguno de los dos autores pone la demografía en el centro de la explicación: está como factor, no como causa principal. Si en un parcial la usás como explicación única de la crisis, te estás comiendo el argumento del texto.

Las hipótesis que compitieron

Isuani repasa varias explicaciones y las va midiendo contra la evidencia. Vale la pena seguir el orden, porque el orden es el argumento.

1. La inflación y sus raíces internacionales. En la raíz de la inflación de los setenta estaría el financiamiento de la guerra de Vietnam: Estados Unidos no lo pagó subiendo impuestos sino con una política monetaria expansiva durante casi todo el período 1966-1972. Los déficits en la balanza de pagos aumentaron las reservas de otros países sin reducir la base monetaria norteamericana, y puestos a elegir entre apretar la política monetaria o dejar correr los tipos de cambio fijos de Bretton Woods, se optó por lo segundo. Se generó además una realimentación: ningún país se animaba a una política monetaria restrictiva que revaluara su moneda y le complicara exportar. La crisis petrolera agregó presión y marcó el fin del acceso fácil a las materias primas.
2. Hubo una redistribución del capital al trabajo. La hipótesis dice que en la posguerra se redujo el excedente en manos de los capitalistas y por eso quedaron menos recursos para invertir. Isuani la descarta: no hay evidencia. La participación del salario en el producto se mantuvo notablemente estable en el período de posguerra, y en Estados Unidos, Inglaterra y Alemania el ingreso familiar repartido por quintiles quedó casi igual entre mediados de los cuarenta y 1970.
3. Creció el salario social. Esto sí está fuera de discusión: los asalariados salieron ganando con el aumento del gasto social, y en un Estado democrático les rendía más pelearla por vía política que sentarse a negociar en privado. Pero queda un punto oscuro: quién financió ese salario social. Si lo pagaron en buena medida los propios asalariados, el reparto entre capital y trabajo no se movió, y la crítica que acusa al bienestar de comerse el excedente para inversión se queda sin piso.
4. El Estado keynesiano debilitó el disciplinamiento de la fuerza de trabajo. Ésta es, para Isuani, la hipótesis más sólida, y se explica abajo.

La hipótesis que Isuani sostiene

Bajo el patrón oro, los gobiernos priorizaban el valor de su moneda sobre los objetivos macroeconómicos internos, y estaban dispuestos a ajustar sobre sus propias poblaciones en forma de deflación y desempleo. Con el Estado keynesiano eso se volvió prácticamente imposible: con pleno empleo y con democracia los asalariados ganaron peso social y político, y quedaron en condiciones de no hacerse cargo del costo de unos términos de intercambio que empeoran, de una devaluación o de la energía más cara.

El resultado fue una lucha distributiva de gran intensidad. Y como nadie estaba dispuesto a ceder, esa lucha se expresó en inflación. Aplicar recesión prolongada tenía costos altísimos: para los empresarios, que en un contexto de competencia internacional creciente arriesgaban sus ventajas tecnológicas; y para el Estado, en producción, empleo y legitimidad política. Por eso, dice Isuani, el capital pasó a cubrirse de la puja distributiva con inflación y no con recesión.

Kalecki lo había advertido en 1943, treinta años antes: sostener el pleno empleo iba a terminar jugando en contra del crecimiento estable, y explicó por qué: sin el miedo a quedarse sin trabajo, los asalariados negocian mejor, y eso desalienta la inversión, sea porque aprieta las ganancias o porque empuja los precios. Que la advertencia sea anterior a la edad de oro es lo que le da fuerza al argumento: no es una explicación inventada después del hecho.

Financiamiento o legitimidad: las dos lecturas

Regonini organiza la discusión de otra manera, y ésta es la parte que más se pregunta. Todos los investigadores coinciden en un punto de partida: el Estado de bienestar rompió la separación entre sociedad (el mercado, la esfera privada) y Estado (la política, la esfera pública) tal como se había constituido en la sociedad liberal. Durante los sesenta esa nueva relación se leía en términos de equilibrio y compromiso. Desde fines de los sesenta se la empieza a leer como crisis, y ahí se abren dos interpretaciones que apuntan en direcciones opuestas:

Estatización de la sociedad (Offe, Habermas). El trabajo, el ingreso y el nivel de vida ya no los determina el mercado sino mecanismos políticos cuyo objetivo es prevenir conflictos, estabilizar el sistema y reforzar la legitimación del Estado. La voluntad política ya no se forma por el libre juego de la sociedad civil: pasa por mecanismos institucionales que filtran qué demandas son funcionales al sistema. Partidos, sindicatos y parlamento actúan como empresas que ofrecen servicios y prestaciones a cambio de apoyo político. El riesgo es un despotismo administrativo que lleve a la dependencia total de individuos y grupos pequeños respecto de los aparatos públicos. La salida estaría en la capacidad de resistencia de los núcleos de sociedad civil.
Socialización del Estado (Rose, Huntington y Crozier). El Estado de bienestar difundió una ideología igualitaria que tiende a deslegitimar la autoridad política, y su disponibilidad para intervenir en las relaciones sociales provocó un enorme aumento de las demandas dirigidas a las instituciones. El resultado es una parálisis por sobrecarga de demandas: la competencia entre organizaciones políticas las deja sin capacidad de seleccionar y agregar intereses, la administración carga con la mediación de los conflictos y eso burocratiza la vida política, lo que a su vez produce una disolución del consenso. La salida estaría en la capacidad de resistencia de las instituciones y en su autonomía frente a la presión de los grupos.

Mirá la simetría, porque es exactamente lo que se pregunta. Las dos lecturas parten del mismo hecho —se borró el límite entre Estado y sociedad— y le asignan direcciones contrarias: en una, el Estado se come a la sociedad; en la otra, la sociedad desborda al Estado. Y por eso proponen salidas opuestas: la primera quiere más sociedad civil; la segunda, instituciones más blindadas frente a la sociedad civil.

El cierre de Regonini es honesto y conviene copiarle el gesto: los análisis más complejos admiten que los dos procesos existen. Y lo que la contraposición demuestra, dice, es otra cosa: que el crecimiento del Estado de bienestar en cien años fue tan profundo que las categorías clásicas de "Estado" y "sociedad" ya no alcanzan para describirlo.

¿Y en qué queda la pregunta de si fue financiamiento o legitimidad?

Las dos cosas están sobre la mesa, y no son la misma. La lectura de financiamiento se apoya en la crisis fiscal: el gasto crece más rápido que la recaudación y el déficit se vuelve insostenible. La lectura de legitimidad se apoya en la sobrecarga y en la disolución del consenso: el problema no es que no haya plata sino que el Estado ya no logra procesar lo que se le pide ni sostener el apoyo al sistema.

Y la respuesta de Isuani no cae en ninguno de los dos casilleros: para él el problema central estaba en el mercado de trabajo —en el poder que el pleno empleo le dio a los asalariados—, y no en las cuentas del Estado de bienestar. Por eso puede sostener, con la evidencia de 21 países de la OCDE entre 1965 y 1981, que la asociación entre gasto público e inflación no aparece por ningún lado.

Un ejercicio resuelto, paso a paso

Un titular de 1978 dice: "El déficit se disparó porque el gasto social creció sin control, y por eso hay inflación. Hay que recortarlo." Evaluá la afirmación con lo que dicen los textos de la unidad.

Paso 1 — separar lo que la frase afirma. Hay tres afirmaciones encadenadas: (i) el gasto social creció mucho; (ii) ese crecimiento causó el déficit; (iii) el déficit causa la inflación. Conviene evaluarlas de a una, porque no tienen el mismo respaldo.

Paso 2 — (i) es cierta, y con números. El gasto público social de 19 países de la OCDE pasó de 13,1% del PBI en 1960 a 25,6% en 1975. Se duplicó en quince años. Hasta acá el titular no dice nada falso.

Paso 3 — (ii) es un salto. Lo que sostiene O'Connor es que los gastos del gobierno crecieron más rápido que los ingresos. Eso es una relación entre dos series, no la identificación de un culpable: la brecha se puede cerrar por arriba o por abajo, y la afirmación de que el problema está del lado del gasto y no del lado de la recaudación hay que fundamentarla aparte. Isuani agrega un dato que complica todavía más el titular: entre 1974 y 1981 el gasto social de la OCDE siguió creciendo, pero el gasto público total creció todavía menos. O sea que lo más recortado no fue el gasto social sino el gasto público no social.

Paso 4 — (iii) es la que la evidencia no acompaña. Un trabajo sobre 21 países de la OCDE entre 1965 y 1981 no encuentra evidencia de la asociación entre gasto público e inflación. Y en 1979-1981 aparece una débil correlación negativa: los países con mayor gasto público tenían las tasas de inflación más bajas.

Paso 5 — qué explicación queda en pie. Para Isuani la inflación de esos años expresa una lucha distributiva que no se podía resolver por recesión, porque el pleno empleo y las instituciones democráticas habían elevado el poder de los asalariados y aplicar desempleo prolongado era demasiado caro para las empresas y para el Estado. La inflación ocupó el lugar que antes ocupaba la recesión.

Conclusión: el titular no es un disparate —la primera afirmación es verdadera y hay un problema fiscal real—, pero el eslabón que necesita para justificar el recorte es justamente el que la evidencia citada en la unidad no sostiene. Ésa es la forma de contestar esta clase de consignas: no "es falso", sino qué parte se sostiene, qué parte es un salto y con qué dato se lo discute.

Y uno del nivel del parcial

Un texto afirma: "el Estado de bienestar se cayó en los años setenta por su propio peso: gastaba más de lo que podía y eso generó inflación". Evaluar la afirmación identificando los factores de la crisis y separando los internos de los externos.

La afirmación tiene una parte cierta y una lectura incompleta, y el ejercicio pide separarlas. La parte cierta: hubo un problema fiscal real. La lectura incompleta: presentarlo como la única causa, y como una causa interna.

Antes de la crisis: qué era la edad de oro. Entre la posguerra y principios de los setenta se combinaron cuatro cosas que sostenían el arreglo:

crecimiento económico alto y sostenido
pleno empleo (base de la recaudación y de los aportes)
tipos de cambio fijos, que daban previsibilidad
un acuerdo político entre capital y trabajo

El Estado de bienestar no era un gasto que la economía toleraba: era parte del mecanismo. Los salarios altos sostenían la demanda, la demanda sostenía la producción y la producción sostenía el empleo y la recaudación. Ese círculo es lo que se rompe.

Los factores de la crisis, separados:

EXTERNOS al Estado de bienestar:

1. el fin del sistema de tipos de cambio fijos (1971): desaparece
la previsibilidad monetaria y empieza la inestabilidad financiera

2. los shocks del petróleo (1973 y 1979): el costo de la energía
se multiplica y empuja los precios hacia arriba en todos lados

3. el agotamiento del modelo productivo de posguerra: la
productividad industrial deja de crecer al ritmo anterior

INTERNOS:

4. el envejecimiento de la población: más jubilados por aportante
5. la maduración de los sistemas: los compromisos asumidos
décadas antes empiezan a vencer todos juntos
6. la rigidez del gasto: las prestaciones son derechos adquiridos
y no se pueden recortar como una partida cualquiera

Y el fenómeno que hizo estallar todo: la estanflación. Hasta entonces se creía que inflación y desempleo se movían en sentidos opuestos, y que se podía elegir un punto entre los dos. En los setenta aparecieron juntos.

inflación alta + desempleo alto + estancamiento
→ las dos recetas conocidas empeoraban la otra mitad del problema

Por qué eso golpea específicamente al Estado de bienestar: el desempleo baja la recaudación y los aportes al mismo tiempo que aumenta el gasto en prestaciones. Las dos hojas de la tijera se mueven a la vez.

Ahora la evaluación de la afirmación.

Lo que acierta: el desequilibrio fiscal existió, y los factores 4, 5 y 6 son efectivamente internos. Un sistema que promete prestaciones a treinta años tiene que sostenerlas cuando cambia la estructura demográfica, y eso no estaba previsto.

Lo que omite, y es la mitad del asunto:

· invierte la causalidad de la inflación: los precios subieron por
el costo de la energía y por la inestabilidad monetaria, no
principalmente por el gasto social

· presenta como fracaso interno lo que fue un cambio del contexto:
el mismo gasto era sostenible con pleno empleo y dejó de serlo
sin él

· no explica por qué el gasto social siguió siendo alto en los países
que atravesaron la crisis y hoy tienen inflación baja

Ese último es el argumento más fuerte. Si el gasto social causara inflación por sí mismo, los países con mayor gasto social deberían tener hoy la mayor inflación. No es lo que se observa.

Por qué importa cómo se cuente esta historia. El diagnóstico "se cayó por su propio peso" lleva a una conclusión: hay que achicar el gasto. El diagnóstico "cambiaron las condiciones que lo sostenían" lleva a otra: hay que rediscutir el financiamiento y la estructura del empleo. Las dos son posiciones legítimas, pero la primera se presenta como un hecho técnico cuando es una posición.

La respuesta, en una línea: la afirmación identifica un problema real pero lo presenta como causa única e interna, cuando la crisis fue el resultado de factores externos e internos actuando juntos, y el detonante estuvo del lado externo.

Dónde se pierde el punto: contestar solo "es falso, la culpa fue del petróleo". Los factores internos existen y hay que nombrarlos; lo que se discute es su peso relativo y el orden causal, no su existencia.

Dónde se cae la mayoría

Contar la crisis de los setenta como una repetición de la del 29. Aquélla fue de sobreacumulación o subconsumo; ésta se describe como una crisis de acumulación por debilidad de la inversión.
Reducir la crisis fiscal a "faltaba plata". El punto de O'Connor es más filoso: el gasto crece más rápido que los ingresos y, además, el bienestar deja de servir para generar consenso justo cuando más se lo necesita.
Usar el envejecimiento de la población como explicación única. En los textos de la unidad la demografía es un factor entre varios, no la causa central.
Dar por buena la hipótesis de que hubo una redistribución del capital al trabajo. Isuani la revisa y la descarta: la participación del salario en el producto se mantuvo estable.
Confundir "estatización de la sociedad" con "socialización del Estado". Son las dos lecturas de la crisis y apuntan en direcciones contrarias; invertirlas es el error más caro del tema.
Presentar financiamiento y legitimidad como si hubiera que elegir uno. Regonini señala que los análisis más complejos admiten que los dos procesos existen.

Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 7 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.

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