Sociedad y Estado · Unidad 3 — El Estado de bienestar y su crisis

Del Estado de bienestar al Estado neoliberal

La salida conservadora no se propuso demoler el Estado de bienestar sino desarmar el pleno empleo y devolverle al mercado la última palabra; lo que quedó del bienestar quedó con otra forma.

La explicación

De dónde sale la estrategia

Si el diagnóstico es que la crisis viene del poder que los asalariados adquirieron para disputar la distribución del ingreso, entonces la estrategia conservadora tiene que recortar ese poder. Y para eso hay dos caminos: restaurar los mecanismos tradicionales del mercado, o establecer acuerdos corporativos donde los que más ceden son los asalariados.

Queda una pregunta previa: si durante la posguerra la inflación había venido cumpliendo la función de contener la puja distributiva, ¿por qué hacía falta cambiar de herramienta? Isuani contesta: porque la inflación dejó de ser efectiva. Una vez que el aprendizaje del "juego" inflacionario se difunde, los asalariados presionan por mecanismos compensatorios —indexación salarial, por ejemplo— que realimentan la suba de precios. Así la inflación termina estimulando la pugna distributiva hasta límites que hacen extremadamente difícil cualquier decisión de inversión. El instrumento se gastó.

Contra qué se dirige el ataque

La conclusión de Isuani es precisa y es lo que hay que saber contestar: la resolución de la crisis pasa en primer lugar por el ataque frontal al Estado keynesiano y sus instrumentos. Las medidas:

• Desempleo. Devolverle al mercado laboral su efecto disciplinador.
• Reducción salarial. Ajustar por el salario directo en vez de por la inflación.
• Abstinencia en el uso anticíclico de la política económica. Que el Estado deje de intentar suavizar el ciclo.

El objetivo del conjunto es doble: hacer caer el poder sindical y hacer caer la capacidad estatal de regularizar el ciclo económico. El auge de las experiencias monetaristas neoconservadoras de los años ochenta apunta en esa dirección.

Del Estado de bienestar, en cambio, sólo hace falta tocar lo que refuerza la posición del trabajador dentro del mercado: típicamente, la legislación de protección contra el despido. De ahí salen las políticas de flexibilización de las relaciones de trabajo, que atacan un aspecto de la faceta regulatoria del bienestar. También se acusó al Estado de bienestar de introducir rigideces en la inversión y de desestimular la productividad del trabajador, pero la crítica a los efectos económicos de su función redistributiva, dice Isuani, no parece tener asidero y no pasó del terreno de las declamaciones.

Las tres palabras de la reforma

• Privatización. Pasar al mercado actividades que estaban en manos del Estado. Isuani señala que en América Latina los procesos de privatización y el ataque al Estado empresario son el ejemplo claro de por dónde pasó el recorte. Y agrega por qué: ideológicamente es más fácil sostener que el Estado debe desprenderse de su acción en la economía, "ya que no nació para esto" —afirmación que, aclara, no resiste el análisis histórico— que cuestionar los beneficios del bienestar, que tienen un alto costo en términos de legitimación.
• Descentralización. Trasladar la gestión de servicios —típicamente salud y educación— desde el gobierno central a niveles de gobierno más chicos. Se argumenta con eficiencia y cercanía; la discusión aparece cuando la responsabilidad baja y los recursos no bajan con ella, o bajan a jurisdicciones con capacidades muy distintas entre sí.
• Focalización. Dejar de cubrir a todos y dirigir el gasto a grupos identificados por su carencia. Es el movimiento inverso al que había hecho el seguro social cuando dejó atrás las leyes de pobres: vuelve la comprobación de medios. Regonini lo anticipa desde el lado de la opinión pública: el aumento de la carga fiscal generó una actitud favorable a regresar a prestaciones basadas en el principio de contratación —recibís en función de lo que aportaste— y eso empuja en contra del universalismo.

Qué quedó del bienestar

Isuani da tres indicios de que el ajuste no se hizo demoliendo el Estado de bienestar:

• El gasto social del conjunto de los países de la OCDE aumentó sin cesar entre 1960 y 1981, y su incremento más importante se produjo entre 1974 y 1975, justamente los años más críticos. Entre 1974 y 1981 su ritmo de crecimiento se redujo, pero el del gasto público total se redujo todavía más: lo más perjudicado fue el gasto público no social.
• El seguro de desempleo casi no fue atacado, aunque sea la institución que crea un espacio extramercado donde el trabajador puede refugiarse. En 1981 pesaba más dentro del gasto social de siete países de la OCDE que en 1960, y funcionaba anticíclicamente: a mayor desempleo, mayor gasto. Se cuestionó mucho más la estabilidad en el empleo.
• Cuando el ajuste se hace por recesión, el Estado de bienestar se vuelve más necesario, no menos: en un contexto de instituciones democráticas en funcionamiento, es la herramienta con la que se compensan las heridas de legitimación que el ataque al keynesianismo abre en el cuerpo social.

De ahí la conclusión de Isuani: mientras el Estado keynesiano fue una etapa del capitalismo que terminó minando la lógica de acumulación, el Estado de bienestar lo antecedió, creció a su amparo y está en condiciones de sobrevivir sin él. Podrá ser reducido —seguramente a un ritmo no mayor que el de la reducción del gasto público global— y cambiar de forma en algunas de sus instituciones, pero difícilmente pueda ser desmantelado, porque no puede dejar de asegurar un proceso secundario de distribución, tanto más importante cuanto más duraderas sean las instituciones democráticas y sus necesidades de legitimación.

La objeción de Isuani a la ideología conservadora

La ideología conservadora sostiene que la crisis de acumulación producida por la intervención estatal se resuelve volviendo al predominio que las fuerzas del mercado tenían antes de los años treinta. Isuani reconoce que esa postura tiene un poder persuasivo enorme, y le hace una objeción precisa: no explicita cómo resolvería los problemas que la propia sociedad de mercado había ocasionado, que fueron los que llevaron a instaurar el período de alta intervención estatal. Es, dice, una búsqueda en el pasado de la respuesta a la crisis presente.

Y de ahí sale su pronóstico: dado el nivel de desarticulación y conflicto social que tendría un intento de ese tipo, es improbable que una eventual demolición del Estado keynesiano se realice sin la preservación —aun con modificaciones— del Estado de bienestar.

El aviso de anacronismo

Dónde se cae la mayoría

• Decir que la estrategia conservadora se propuso desmantelar el Estado de bienestar. Para Isuani el ataque frontal va al Estado keynesiano; del bienestar sólo se tocan las piezas que refuerzan la posición del trabajador en el mercado.
• Suponer que después de la crisis el gasto social se derrumbó. En la OCDE aumentó sin cesar entre 1960 y 1981, y lo más perjudicado fue el gasto público no social.
• Presentar la objeción de Isuani a la ideología conservadora como una condena moral del mercado. Es una objeción de argumento: la propuesta no explicita cómo resolvería los problemas que la sociedad de mercado ya había producido.
• Quedarse con una sola lectura del futuro del bienestar. Isuani sostiene que puede sobrevivir sin el keynesianismo; Regonini habla de una crisis profunda y de una posible tendencia a desaparecer en Europa.
• Tratar privatización, descentralización y focalización como sinónimos. Son tres movimientos distintos: uno cambia quién es el dueño, otro quién gestiona, y el tercero a quién se cubre.
• Aplicar el esquema europeo a la Argentina sin traducción. Acá el bienestar se apoyó sobre todo en la matriz contributiva, tuvo efectos distributivos regresivos y se expandió incluso bajo dictaduras.

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