Sociedad y Estado · Unidad 3 — El Estado de bienestar y su crisis
Del Estado de bienestar al Estado neoliberal
La salida conservadora no se propuso demoler el Estado de bienestar sino desarmar el pleno empleo y devolverle al mercado la última palabra; lo que quedó del bienestar quedó con otra forma.
La explicación
De dónde sale la estrategia
Si el diagnóstico es que la crisis viene del poder que los asalariados adquirieron para disputar la distribución del ingreso, entonces la estrategia conservadora tiene que recortar ese poder. Y para eso hay dos caminos: volver a dejar que el mercado ordene como antes, o armar acuerdos entre cúpulas en los que el que más resigna es el asalariado.
Queda una pregunta previa: si durante la posguerra la inflación había venido cumpliendo la función de contener la puja distributiva, ¿por qué hacía falta cambiar de herramienta? Isuani contesta: porque la inflación dejó de ser efectiva. Cuando todo el mundo le aprende el movimiento a la inflación, los asalariados empiezan a pedir que les ajusten el sueldo —indexación, por ejemplo— y ese ajuste vuelve a empujar los precios. La herramienta que servía para tapar la disputa termina avivándola, y con los precios moviéndose así nadie se anima a invertir. El instrumento se gastó.
Contra qué se dirige el ataque
La conclusión de Isuani es precisa y es lo que hay que saber contestar: lo primero que hay que desarmar es el Estado keynesiano y las herramientas con las que operaba. Las medidas:
- Desempleo. Devolverle al mercado laboral su efecto disciplinador.
- Reducción salarial. Ajustar por el salario directo en vez de por la inflación.
- Abstinencia en el uso anticíclico de la política económica. Que el Estado deje de intentar suavizar el ciclo.
El objetivo del conjunto es doble: hacer caer el poder sindical y sacarle al Estado la capacidad de emparejar el ciclo económico. Las experiencias monetaristas y neoconservadoras que se multiplican en los ochenta van por ahí.
Del Estado de bienestar, en cambio, sólo hace falta tocar lo que refuerza la posición del trabajador dentro del mercado: típicamente, la legislación de protección contra el despido. De ahí salen las políticas de flexibilización de las relaciones de trabajo, que atacan un aspecto de la faceta regulatoria del bienestar. También se acusó al Estado de bienestar de introducir rigideces en la inversión y de desestimular la productividad del trabajador, pero la crítica a los efectos económicos de su función redistributiva, dice Isuani, no parece tener asidero y no pasó del terreno de las declamaciones.
Las tres palabras de la reforma
- Privatización. Pasar al mercado actividades que estaban en manos del Estado. Isuani señala que en América Latina las privatizaciones y el desmonte del Estado empresario muestran con claridad por dónde entró la tijera. Y agrega por qué: sale mucho más barato pedir que el Estado se corra de la economía —con el argumento de que ese nunca fue su terreno, que Isuani marca como históricamente falso— que salir a discutir prestaciones sociales, porque tocarlas se paga caro en legitimidad.
- Descentralización. Trasladar la gestión de servicios —típicamente salud y educación— desde el gobierno central a niveles de gobierno más chicos. Se argumenta con eficiencia y cercanía; la discusión aparece cuando la responsabilidad baja y los recursos no bajan con ella, o bajan a jurisdicciones con capacidades muy distintas entre sí.
- Focalización. Dejar de cubrir a todos y dirigir el gasto a grupos identificados por su carencia. Es el movimiento inverso al que había hecho el seguro social cuando dejó atrás las leyes de pobres: vuelve la comprobación de medios. Regonini lo anticipa desde el lado de la opinión pública: el aumento de la carga fiscal generó una actitud favorable a regresar a prestaciones basadas en el principio de contratación —recibís en función de lo que aportaste— y eso empuja en contra del universalismo.
Qué quedó del bienestar
Isuani da tres indicios de que el ajuste no se hizo demoliendo el Estado de bienestar:
- El gasto social de los países de la OCDE, tomados en conjunto, no paró de subir entre 1960 y 1981, y su incremento más importante se produjo entre 1974 y 1975, justamente los años más críticos. Entre 1974 y 1981 su ritmo de crecimiento se redujo, pero el del gasto público total se redujo todavía más: lo más perjudicado fue el gasto público no social.
- El seguro de desempleo casi no fue atacado, aunque sea la institución que crea un espacio extramercado donde el trabajador puede refugiarse. En 1981 pesaba más dentro del gasto social de siete países de la OCDE que en 1960, y funcionaba anticíclicamente: a mayor desempleo, mayor gasto. Se cuestionó mucho más la estabilidad en el empleo.
- Cuando el ajuste se hace por recesión, el Estado de bienestar se vuelve más necesario, no menos: en un contexto de instituciones democráticas en funcionamiento, es lo que amortigua el costo político que abre el desarme del keynesianismo.
De ahí la conclusión de Isuani: mientras el Estado keynesiano fue una etapa del capitalismo que terminó minando la lógica de acumulación, el Estado de bienestar lo antecedió, creció a su amparo y está en condiciones de sobrevivir sin él. Puede achicarse —difícilmente más rápido de lo que se achique el gasto público en general— y puede cambiarle la forma a alguna de sus instituciones, pero desarmarlo es otra cosa: alguien tiene que seguir haciendo esa segunda distribución, y cuantos más años lleven en pie las instituciones democráticas, más la necesitan para sostenerse.
La objeción de Isuani a la ideología conservadora
Para el conservadurismo la acumulación se trabó por culpa del Estado, y se destraba devolviéndole al mercado el peso que tenía antes de los años treinta. Isuani reconoce que esa postura tiene un poder persuasivo enorme, y le hace una objeción precisa: nunca dice qué piensa hacer con los problemas que había generado la propia sociedad de mercado, que fueron los que empujaron al Estado a intervenir tanto. Es, dice, ir a buscar atrás la salida de un problema de ahora.
Y de ahí sale su pronóstico: algo así rompería demasiado y traería demasiado conflicto, así que si el Estado keynesiano se termina de desarmar, difícilmente sea sin dejar en pie el de bienestar, aunque le cambien piezas.
El aviso de anacronismo
· En América Latina el bienestar se construyó en buena medida sobre la matriz contributiva —seguro social atado al empleo registrado— en mercados de trabajo donde una parte grande de la población nunca estuvo registrada. La cobertura sigue al empleo formal, y donde el empleo formal es minoritario, la cobertura también.
· Por eso Isuani puede citar que en casi toda América Latina el bienestar terminó repartiendo al revés de lo que prometía: fue regresivo.
· Y rompe cualquier cronología prestada un dato que ya apareció en 3.1: en Argentina y Brasil el bienestar se expandió durante dictaduras militares. Universalismo de posguerra, pleno empleo keynesiano y sufragio no llegaron acá en el mismo orden ni con el mismo contenido que en Europa.
Moraleja práctica: cuando en un parcial se pide aplicar estos conceptos a la Argentina, lo que se está pidiendo es que uses las categorías —contributivo contra universal, primaria contra secundaria, derecho contra beneficencia— y no que trasplantes el relato europeo.
Un gobierno anuncia tres medidas: (a) vende la empresa estatal de teléfonos; (b) reemplaza una asignación que cobraban todos los hogares con hijos por un subsidio que se paga sólo a los hogares bajo cierto nivel de ingreso; (c) deroga la indemnización por despido. Clasificá cada una y decí a qué apunta el conjunto.
Paso 1 — nombrar cada medida. (a) es privatización: cambia el dueño de una actividad que estaba en el Estado. (b) es un pasaje de universalismo a focalización: no cambia el dueño de nada, cambia el criterio de cobertura. (c) es flexibilización: toca la faceta regulatoria del Estado de bienestar.
(a) le pega al Estado empresario. Isuani señala que es el blanco favorito en América Latina, y explica por qué: es ideológicamente más barato argumentar que el Estado no nació para producir, que cuestionar un beneficio social.
(b) le pega al Estado de bienestar, en su función redistributiva.
(c) le pega al Estado de bienestar también, pero en su faceta regulatoria, y es exactamente el tipo de pieza que el diagnóstico de Isuani sí manda tocar: refuerza la posición del trabajador dentro del mercado de trabajo.
Paso 4 — el dato contraintuitivo que conviene incluir. Recortar el gasto social es políticamente caro, incluso para regímenes no democráticos: lo muestra que en la OCDE el gasto social siguió creciendo entre 1960 y 1981 mientras el gasto público no social se llevaba la peor parte, y que el seguro de desempleo prácticamente no fue tocado. Por eso un paquete con (a) adentro no es casualidad: es la parte que menos cuesta en legitimación.
Conclusión: el conjunto apunta a devolverle al mercado decisiones que el Estado se había reservado, y lo hace empezando por donde el costo político es menor. Una respuesta completa nombra las tres medidas con su término, dice a cuál de los dos Estados le pega cada una, y señala qué pieza falta para que sea el programa completo.
Un gobierno de los años noventa anuncia: (a) vender la empresa estatal de agua; (b) abrir la importación bajando aranceles; (c) reemplazar la jubilación estatal por cuentas de capitalización individual; (d) crear un organismo de control de los servicios privatizados. Clasificar las medidas y explicar por qué la (d) es de otro tipo.
El paquete de reformas de los noventa se organiza en dos generaciones, y clasificar bien depende de reconocer esa diferencia:
privatizar, abrir la economía, desregular, estabilizar
SEGUNDA generación: hacer que el Estado achicado funcione
organismos de control, reforma judicial, capacidad regulatoria
(a) Vender la empresa de agua — PRIVATIZACIÓN, primera generación. El Estado deja de producir un servicio y pasa a manos privadas. Los argumentos de época: el Estado es ineficiente, no tiene con qué invertir, y la venta produce un ingreso fiscal inmediato.
Lo que hay que agregar, y es lo que puntúa: el agua es un monopolio natural. No puede haber dos redes de cañerías compitiendo por la misma cuadra, así que privatizar no crea competencia: reemplaza un monopolio estatal por uno privado. Y un monopolio privado sin regulación fija el precio que quiere.
(b) Bajar aranceles — APERTURA COMERCIAL, primera generación. Los bienes importados compiten con la producción local. El objetivo declarado: bajar precios y forzar a la industria local a ganar eficiencia.
efecto no buscado: los sectores que no pueden competir cierran,
y el empleo que sostenían no reaparece automáticamente en otro lado
(c) Cuentas de capitalización individual — REFORMA PREVISIONAL, primera generación. Es el cambio más profundo de los cuatro, porque cambia el principio del sistema.
(principio de solidaridad intergeneracional)
capitalización: cada uno ahorra para su propia jubilación
(la prestación depende de cuánto aportó y de cómo
le fue al fondo)
En términos de Esping-Andersen, la reforma desmercantiliza menos: el bienestar en la vejez pasa a depender de la trayectoria laboral y del rendimiento financiero. Y traslada dos riesgos al individuo: el de no conseguir empleo registrado y el de una caída de los mercados justo antes de jubilarse.
El problema fiscal de la transición, que suele olvidarse: el Estado deja de recibir los aportes que van a las cuentas individuales, pero tiene que seguir pagando a los jubilados actuales. El agujero es inmediato y dura una generación.
(d) Crear un organismo de control — SEGUNDA generación, y es de otro tipo.
Las tres primeras achican el papel del Estado; esta lo reconstruye en otro lugar. El Estado deja de producir el servicio y pasa a regularlo: fija tarifas, controla la calidad, exige inversiones, sanciona incumplimientos.
Y esa función es más difícil que la anterior, no más fácil. Requiere información que tiene la empresa y no el regulador, personal técnico especializado, y autonomía respecto del poder político y de la propia empresa.
El riesgo se llama captura del regulador: el organismo termina defendiendo a la empresa que debía controlar. Pasa cuando el regulador depende de la información que le entrega la empresa, cuando sus técnicos vienen o van hacia el sector regulado, o cuando no tiene presupuesto ni estabilidad.
El orden importa, y es la conclusión del ejercicio:
regulatoria deja al usuario frente a un monopolio sin control
Ese fue el diagnóstico posterior sobre la secuencia: las reformas de primera generación se hicieron rápido y las de segunda llegaron tarde o incompletas. La conclusión no es que privatizar estuviera bien o mal, es que el orden de los pasos determinó buena parte del resultado.
Dónde se pierde el punto: meter las cuatro en la misma bolsa del "Consenso de Washington". La (d) pertenece a otra lógica, y reconocerlo es exactamente lo que el ejercicio evalúa.
Dónde se cae la mayoría
- Decir que la estrategia conservadora se propuso desmantelar el Estado de bienestar. Para Isuani el ataque frontal va al Estado keynesiano; del bienestar sólo se tocan las piezas que refuerzan la posición del trabajador en el mercado.
- Suponer que después de la crisis el gasto social se derrumbó. En la OCDE aumentó sin cesar entre 1960 y 1981, y lo más perjudicado fue el gasto público no social.
- Presentar la objeción de Isuani a la ideología conservadora como una condena moral del mercado. Es una objeción de argumento: la propuesta no explicita cómo resolvería los problemas que la sociedad de mercado ya había producido.
- Quedarse con una sola lectura del futuro del bienestar. Isuani sostiene que puede sobrevivir sin el keynesianismo; Regonini registra que se empezó a hablar de una crisis profunda y de una posible tendencia a desaparecer.
- Tratar privatización, descentralización y focalización como sinónimos. Son tres movimientos distintos: uno cambia quién es el dueño, otro quién gestiona, y el tercero a quién se cubre.
- Aplicar el esquema europeo a la Argentina sin traducción. Acá el bienestar se apoyó sobre todo en la matriz contributiva, tuvo efectos distributivos regresivos y se expandió incluso bajo dictaduras.
Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 7 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.
Practicar Del Estado de bienestar al Estado neoliberal →Dónde entra este tema en el parcial
- Primer parcial — Dos programas y una salida de la crisis12 puntos · resuelto paso a paso
Los otros temas de la unidad 3
El Estado de bienestar y su crisis