Sociedad y Estado · Unidad 4 — Régimen político: democracia y autoritarismo

Estado y democratización en América Latina

O'Donnell muestra que una democracia política puede ser plena mientras la ciudadanía civil no lo es: hay zonas donde el Estado no llega con su legalidad, y ahí se vota sin coacción pero no se puede esperar un trato justo de la policía ni de la justicia.

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La explicación

La pregunta de la que sale todo

Después del derrumbe de las dictaduras, América Latina se llenó de democracias nuevas. O'Donnell (1993) sostiene que son verdaderas poliarquías —cumplen las condiciones de Dahl—, pero que no se encaminan hacia democracias representativas e institucionalizadas como las europeas: son poliarquías de otra clase, y no hay teoría sobre ellas. Su apuesta es que para entenderlas no hay que mirar sólo al régimen, sino al Estado.

El Estado no es el aparato estatal

Es un error asimilar el Estado al conjunto de burocracias públicas: eso es parte del Estado, no el Estado entero. Para O'Donnell el Estado tiene tres dimensiones, y las tres importan:

Conjunto de burocracias con capacidad de cumplir sus funciones con razonable eficacia.
Sistema legal. La ley es una dimensión constitutiva del Estado, no un producto suyo: es la parte del Estado que provee la textura subyacente del orden social en un territorio. La efectividad de la ley consiste en innumerables comportamientos habituales compatibles con lo que la ley prescribe, sostenidos por la expectativa de que, si hace falta, una autoridad central la va a imponer.
Dimensión ideológica. El Estado alega ser —y normalmente se cree que es— un «Estado para la nación»: el creador del orden y de los derechos, un foco de identidad colectiva. Ese orden no es igualitario, pero se lo invoca como igualitario para todos en tanto miembros de la nación.

Tamaño no es fuerza. O'Donnell separa dos discusiones que el debate público mezcla. Una es el tamaño del aparato estatal; ahí el antónimo de grande no es pequeño sino ágil. La otra es la fortaleza del Estado como un todo: un Estado fuerte, sin importar el tamaño de sus burocracias, es el que establece con eficacia su legalidad y no es percibido por la mayoría como un ámbito para intereses particulares. Un aparato chico puede ser un Estado débil y al revés.

La ciudadanía no se agota en lo político

La ciudadanía está en juego cada vez que alguien, al entrar en una relación contractual, puede o no dirigirse a un organismo público competente esperando un trato justo. Cuando a un campesino se le niega de hecho el acceso a los tribunales para pleitear contra un terrateniente, ese derecho «privado» no es menos constitutivo de la ciudadanía que el derecho «público» de votar sin coacción. Guardá esa frase: es la bisagra del texto.

El mapa de colores

Las teorías del Estado suelen suponer que el Estado alcanza de manera homogénea todo el territorio y todos los estratos sociales. O'Donnell propone imaginar cada país como un mapa de tres colores, según el grado de presencia estatal en dos aspectos, el territorial y el funcional:

Azul: alto grado de presencia en los dos aspectos — burocracias razonablemente eficaces y legalidad efectiva.
Verde: alta penetración territorial y presencia mucho menor en términos funcionales.
Marrón: nivel muy bajo o nulo en ambas dimensiones.

En Noruega predominaría el azul; en Estados Unidos, azul y verde con manchas marrones en el sur y en las grandes ciudades; en Brasil y Perú predominaría el marrón; la Argentina quedaría en un lugar intermedio, con las zonas marrones extendiéndose.

Marrón no es sinónimo de «provincia pobre». La evaporación es funcional además de territorial: hay marrón en los barrios pobres de las grandes ciudades, en la violencia policial, en la negación de derechos a mujeres y minorías, y —cuando los representantes de esos circuitos llegan al Congreso y a las burocracias nacionales— hasta en la cúspide del Estado.

Qué pasa en las zonas marrones

Ahí el Estado no desaparece: hay organizaciones estatales nacionales, provinciales y municipales, hay elecciones, gobernadores y legisladores. Lo que se evapora es la dimensión pública. Se consolidan sistemas de poder privatizado —muchos de cuyos actores ocupan cargos estatales— que funcionan con personalismo, familismo, prebendismo y clientelismo, y donde los conflictos, incluso en los tribunales, se resuelven según las asimetrías de poder entre las partes. O'Donnell habla de regiones «neofeudalizadas» y de dominación personalista y violenta.

La tesis fuerte: también el Estado puede ser autoritario

El régimen, siguiendo la definición de O'Donnell y Schmitter, es el conjunto de pautas, explícitas o no, que determinan el acceso a los principales cargos de gobierno. La opinión predominante reserva los adjetivos «democrático» y «autoritario» para el régimen. O'Donnell discute eso:

Un contexto autoritario se caracteriza por una legalidad trunca: no hay un sistema legal efectivo que garantice derechos contra los gobernantes y el propio aparato estatal. Y eso afecta una dimensión constitutiva del Estado, no sólo al régimen.
Un Estado es democrático cuando su legalidad es completa: cierra sus propios circuitos porque sus normas se aplican universalmente, incluso contra otras organizaciones estatales.

En los países con grandes áreas marrones, entonces, la democracia se apoya en un Estado esquizofrénico, en el que se mezclan —funcional y territorialmente— características democráticas y autoritarias.

Ciudadanía de baja intensidad

Acá está el aporte que hace que este texto esté en el programa. En muchas zonas marrones se respetan los derechos políticos de la poliarquía: la gente vota sin coacción, los votos se cuentan bien, se pueden crear organizaciones, expresar opiniones sin censura y circular libremente. Eso es lo que distingue a la Argentina y Polonia de Rumania y Guatemala de aquel momento, que directamente no calificaban como poliarquías.

Y sin embargo: es común que los campesinos, los habitantes de barrios pobres, los pueblos indígenas y las mujeres no reciban un trato justo en los tribunales, no accedan a servicios públicos a los que tienen derecho, no estén a salvo de la violencia policial y carezcan de derechos laborales. Son restricciones «extrapoliárquicas» pero políticamente fundamentales: implican la inefectividad del Estado en tanto ley y la cancelación de derechos tan constitutivos de la democracia como el de votar sin coacción.

La bifurcación, en una línea: se respetan los derechos participativos y democráticos de la poliarquía y se viola el componente liberal de la democracia. Votar con libertad y no poder esperar un trato correcto de la policía o de la justicia: eso es la ciudadanía de baja intensidad, y el tipo de Estado que la sustenta es el que no logra imponer su legalidad.

Dos advertencias finales de O'Donnell. Primero: la ciudadanía de baja intensidad no es lo mismo que la desigualdad social o económica, aunque empíricamente vayan de la mano; es un concepto sobre la esfera política. Segundo: no hay que suponer que alguna virtud intrínseca de la democracia política, o el crecimiento económico, vaya a hacer desaparecer esas zonas por sí sola. Además, la crisis del Estado en sus tres dimensiones —agravada por el antiestatismo de las políticas neoliberales, la caída de los salarios públicos y la degradación de la idea misma de servicio público— alimenta el crecimiento del marrón.

Ejemplo resuelto

En una provincia de un país con elecciones limpias, un jornalero rural denuncia a su patrón por incumplimiento laboral. El juzgado local, cuyo titular es amigo de la familia del patrón, archiva la causa. El jornalero votó la semana pasada sin ningún problema y su voto fue contado. ¿Cómo se analiza el caso con las categorías de O'Donnell?

Hay que resistir la tentación de contestar «es corrupción». La categoría existe justamente para decir algo más preciso.

1. ¿Se cumplen las condiciones de la poliarquía? Sí. Votó sin coacción, su voto se contó, no hay censura ni prohibición de organizarse. En términos de régimen, el caso no aporta ninguna objeción.

2. ¿Qué falló, entonces? El Estado en tanto ley. El jornalero no pudo dirigirse a un organismo público competente esperando un trato justo. O'Donnell insiste en que ese derecho «privado» no es menos constitutivo de la ciudadanía que el derecho «público» de votar sin coacción.

3. ¿Cómo se llama eso? Ciudadanía de baja intensidad: se respetan los derechos participativos y democráticos de la poliarquía y se viola el componente liberal de la democracia. Esa es la bifurcación.

4. ¿Y la provincia? Es una zona marrón: existen las organizaciones estatales —hay un juzgado, hay elecciones— pero la dimensión pública se evaporó. El propio juzgado forma parte del circuito de poder privatizado, que es lo que O'Donnell señala como el rasgo más grave: el organismo estatal no está ausente, está integrado al circuito.

La conclusión que ordena todo: este país es una poliarquía y, a la vez, su Estado mezcla componentes democráticos y autoritarios —un Estado esquizofrénico—. Las dos cosas son verdaderas al mismo tiempo, y poder sostenerlas juntas es exactamente lo que el texto exige.

El error frecuente en esta respuesta: decir «no es una democracia real». O'Donnell no dice eso, y decirlo borra el problema en lugar de nombrarlo. Lo que dice es que es una poliarquía con una ciudadanía recortada, y esa formulación —incómoda a propósito— es la que hay que poder escribir.

Dónde se cae la mayoría

Traducir «zonas marrones» por «provincias pobres». La evaporación del Estado es funcional además de territorial: hay zonas marrones en los barrios pobres de las grandes ciudades y, vía los representantes de esos circuitos, hasta en la cúspide burocrática del Estado.
Entender «ciudadanía de baja intensidad» como que la gente vota poco o se interesa poco. Es lo contrario: los derechos políticos se ejercen y se respetan; lo que falla es el componente liberal, el trato justo de la policía y de la justicia.
Identificar el Estado con el aparato estatal. Las burocracias son una de las tres dimensiones; las otras dos son el sistema legal y la dimensión ideológica, y la crisis las golpea a las tres.
Suponer que un Estado grande es un Estado fuerte. O'Donnell separa tamaño de fortaleza: fuerte es el que establece con eficacia su legalidad, sin importar cuántas oficinas tenga.
Creer que «democrático» y «autoritario» describen sólo al régimen. La tesis fuerte del texto es que también el Estado puede serlo, según su legalidad sea completa o trunca.
Concluir que estos países no son democracias. O'Donnell dice expresamente que son poliarquías: por eso el problema es interesante y por eso hizo falta un concepto nuevo para nombrarlo.

Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 6 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.

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