Sociedad y Estado · Unidad 4 — Régimen político: democracia y autoritarismo

El origen del federalismo argentino

Gibson y Falleti muestran que el federalismo argentino no se diseñó: salió de setenta años de conflicto entre provincias desiguales, en los que ganó el bando que necesitaba un gobierno central fuerte para frenar a Buenos Aires.

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La explicación

El aporte de los autores

Gibson y Falleti discuten con William Riker, cuya teoría clásica dice que las unidades territoriales se federan por una amenaza militar externa o por una oportunidad de expansión. Ese esquema no explica el caso argentino: entre la independencia y 1853 hubo guerras, pero ninguna involucró a la mayoría de las futuras unidades de la federación ni fue decisiva en los dos hitos que la establecieron.

Su propuesta tiene dos partes:

Un segundo eje de conflicto. Los estudios de federalismo miran el conflicto entre niveles de gobierno (nacional contra provincial), que Riker ordena en un continuo centralizado ↔ descentralizado. Los autores agregan el conflicto entre provincias, con un continuo propio: hegemónico ↔ plural. En el polo hegemónico, una provincia domina el gobierno nacional; en el plural, el gobierno central es autónomo frente a cualquier provincia y actúa en nombre de la unión.
Tres resultados que hay que distinguir, porque cada uno tiene su propia causa: la unidad nacional, la decisión de adoptar un régimen federal y el grado de centralización de ese régimen.

Las tres causas, una por resultado

La unidad nacional se explica por la economía. No por la seguridad internacional.
El régimen federal se explica por un empate. Buenos Aires no pudo imponer un proyecto unitario, y las provincias no pudieron prescindir de ella: el federalismo llegó después de décadas de proyectos constitucionales fallidos, desafíos secesionistas y guerra permanente.
La centralización se explica por el conflicto regional. Las élites vencedoras de las provincias pobres bregaron por un gobierno central autónomo y fuerte, capaz de impedir que una provincia dominara a las otras.

Por qué las provincias querían la unión, y por qué Buenos Aires también

Las provincias: el precio de la secesión no era ser conquistadas por otra potencia sino la pobreza y el aislamiento económico. Casi todas las salidas al comercio exterior pasaban por Buenos Aires, que controlaba el puerto, la aduana y por lo tanto las rentas; también les interesaba que los ríos navegables hacia el Río de la Plata quedaran abiertos y no en manos de un poder hostil. Necesitaban desesperadamente el dinamismo económico que sólo Buenos Aires podía darles, y le temían con igual desesperación al costo político de unirse con el gigante.

Buenos Aires: la unión le ofrecía ampliar los mercados y las rentas comerciales bajo su control. Con el auge de la lana y del ganado en la pampa y la demanda internacional de productos agrícolas, necesitaba además tierras y asentamientos hacia el norte y el oeste: su capacidad de aprovechar el auge global quedó atada a su relación política con el interior.

Ese es el mecanismo entero de la unidad nacional, y no tiene nada de épico: necesidad económica mutua entre socios que desconfiaban el uno del otro. El título del artículo —«la unidad a palos»— toma una frase de la época que resume el método con el que se resolvió esa desconfianza.

Las etapas

1810-1831 — la disputa por la forma de régimen. Entre 1810 y 1831 se organizaron al menos siete gobiernos nacionales y cuatro asambleas constituyentes, y se intentaron dos constituciones: las dos unitarias, las dos rechazadas de inmediato por los caudillos, que desconfiaban de las intenciones hegemónicas de Buenos Aires. Las provincias débiles eran acá las descentralizadoras: no pudieron imponer su proyecto, pero sí alcanzaron para voltear los ajenos.
1831-1852 — la Confederación, o el federalismo descentralizado. Tras la insurrección federal en la propia Buenos Aires —Juan Manuel de Rosas derroca al gobierno provincial en 1829—, en 1831 todas las provincias aceptan el Pacto Federal, que pasa a ser el fundamento legal de la Confederación Argentina. El Pacto no era una constitución: era provisorio, no creaba poder ejecutivo ni judicial nacional y delegaba en una «Comisión Representativa» la sola tarea de formar ejércitos para la defensa. La convención constituyente que debía resolver impuestos y reparto de rentas nunca llegó a reunirse: a menos de un año del pacto, Buenos Aires logró disolver aquella Comisión. Resultado: una unión sin gobierno central y bajo el control de hecho del hegemon provincial. La lección que las provincias sacaron de esos veinte años es la que da vuelta todo: una federación sin gobierno central no es muy distinta de un gobierno unitario controlado por Buenos Aires.
1853-1862 — la Constitución y la unión sin Buenos Aires. En 1852 una coalición militar encabezada por Justo José de Urquiza derrota a Rosas; en 1853 una convención reunida en Santa Fe sanciona la Constitución federal. Buenos Aires se niega a suscribirla y la unión instala su capital en Paraná. Durante unos seis años la relación queda en un limbo legal, con bloqueos y aranceles cruzados. En 1859, derrotada en Cepeda, Buenos Aires acepta los términos, y en 1860 una convención incorpora reformas favorables a la provincia.
1862-1868 — Mitre y el federalismo hegemónico centralizado. En 1861 la milicia de Buenos Aires, al mando de Bartolomé Mitre, vence en Pavón; en 1862 Mitre es proclamado presidente. Por primera vez un gobierno central gobierna efectivamente sobre todo el territorio —aunque con 107 levantamientos en el interior durante su mandato—. Es también la presidencia en la que se construye el Estado nacional: los tres poderes quedan juntos en la capital por primera vez, se crean el tesoro, la oficina de aduanas, una justicia nacional y un ejército federal moderno que hacia el final del mandato contaba unos quince mil hombres. Pero los beneficios eran unilaterales: todas las intervenciones federales de Mitre fueron al interior, mientras Buenos Aires y Entre Ríos conservaban su autonomía.
1868-1880 — la conquista institucional del interior. El federalismo hegemónico no cayó por una insurrección sino por su propia debilidad institucional. La Constitución había creado arenas donde las provincias pesaban: el Senado, el Colegio Electoral y las redes de gobernadores. Ahí se armó la coalición que en 1868 llevó a Sarmiento a la presidencia, derrotando al candidato de Mitre. Esa alianza se convirtió en el Partido Autonomista Nacional (PAN), red entre el presidente, el Senado y una Liga de Gobernadores, y aseguró las sucesiones: Avellaneda en 1874, Roca en 1880. Se redirigieron recursos al interior y se recortó el control bonaerense sobre las rentas aduaneras. En 1874 Entre Ríos se rebeló y fue derrotada.
1880 — el cierre. Buenos Aires se rebela contra la elección de Roca y es vencida por el ejército federal. Se disuelve su milicia y se prohíben las milicias provinciales; se interviene la provincia; se le quitan privilegios como las rentas aduaneras y la emisión de moneda; y sobre todo se federaliza la ciudad de Buenos Aires, que pasa a ser distrito federal. La separación entre el gobierno nacional y la provincia más poderosa se vuelve inequívoca: es el federalismo plural centralizado.

Por qué 1853 fue una solución

Botana la describe como una fusión de los ideales unitarios y federales: incorpora el ideal unitario de un gobierno central con un presidente poderoso y los principios federales de autonomía provincial y representación en las instituciones nacionales. El régimen que establece es federal, con legislatura bicameral y justicia independiente. Del lado de la representación provincial: un Senado con dos senadores por provincia elegidos por las legislaturas locales —lo que le daba un papel nacional a los gobernadores—, y un presidente de seis años sin reelección inmediata, electo por un colegio de delegados provinciales. Del lado de la centralización: la intervención federal (artículo 6), copiada de la cláusula estadounidense, que el texto final dejó redactada de manera ambigua —permitía intervenir con y sin pedido local y no aclaraba si hacía falta aprobación del Congreso—. Entre 1853 y 1860 el gobierno central intervino todas las provincias salvo Entre Ríos y San Luis, y todas las intervenciones se dispusieron por decreto presidencial.

El giro que hay que poder explicar: los federales descentralizadores de 1820 son los centralizadores de 1853. No cambiaron de ideas por convicción: cambiaron porque la experiencia de la Confederación les enseñó que un gobierno central autónomo, lejos de ser el agente de Buenos Aires, era el único contrapeso posible frente a ella. Buenos Aires hizo el camino inverso: aceptó la centralización cuando pudo controlar el gobierno central y defendió la descentralización cuando ese gobierno amenazó con volverse autónomo.

Ejemplo resuelto

«La Constitución de 1853 resolvió el problema del federalismo argentino». Evaluá la afirmación con el argumento de Gibson y Falleti.

La afirmación es parcialmente cierta y engañosa a la vez, y separar las dos mitades es todo el ejercicio.

1. En qué sentido sí fue una solución. La Constitución fue percibida como tal por la mayoría de la élite política porque fusionó los dos proyectos enfrentados: presidente fuerte (ideal unitario) más autonomía provincial y representación provincial en las instituciones nacionales (principios federales). Y porque les dio a las provincias del interior lo que habían aprendido a querer: un gobierno central con autonomía suficiente para funcionar como contrapeso de Buenos Aires.

2. En qué sentido no resolvió nada todavía. Buenos Aires no la firmó. La unión funcionó seis años con capital en Paraná, hostigándose con bloqueos y aranceles, hasta que la derrota de Cepeda en 1859 y las reformas de 1860 la trajeron adentro. Y un año después, en Pavón, Buenos Aires se impuso militarmente: con Mitre presidente en 1862 el federalismo volvió a ser hegemónico, ahora con un gobierno central mucho más poderoso al servicio de la misma provincia.

3. Qué resolvió de verdad, y cuándo. Lo que la Constitución sí hizo fue crear las arenas donde el conflicto pudo pasar del campo de batalla a las instituciones: el Senado con dos por provincia, el Colegio Electoral, el peso nacional de los gobernadores. Ahí se armó la coalición que ganó la sucesión de 1868 con Sarmiento y que, convertida en el PAN, sostuvo a Avellaneda y a Roca. El conflicto se cierra en 1880, con la derrota militar de Buenos Aires y la federalización de la ciudad.

Respuesta armada: 1853 no resolvió el conflicto; le cambió el terreno. Fue la condición institucional de la solución, no la solución. Y usando el esquema de los autores se dice más corto: en 1853 el federalismo argentino empieza a moverse de hegemónico a plural, pero ese movimiento tarda veintisiete años y termina, como empezó, a palos.

Dónde se cae la mayoría

Contar el federalismo argentino como un diseño institucional elegido en una mesa. Fue el resultado de setenta años de conflicto armado entre unidades desiguales: nadie eligió este federalismo, se llegó a él por descarte.
Suponer que «federal» significa descentralizado. A partir de 1853 el federalismo argentino fue crecientemente centralizado, y la intervención federal fue la herramienta principal de esa centralización.
Creer que las provincias del interior fueron siempre descentralizadoras. Cambiaron de posición: fueron descentralizadoras mientras Buenos Aires empujaba proyectos unitarios, y centralizadoras después de sufrir la Confederación.
Tomar 1853 como el final de la historia. Buenos Aires no firmó la Constitución: recién la aceptó en 1860, y el conflicto se cerró en 1880.
Confundir el Pacto Federal de 1831 con una constitución. Fue un pacto provisorio, sin poder ejecutivo ni judicial nacional, y la convención constituyente que debía completarlo nunca se reunió.
Decir que el Estado nacional argentino se construyó con la Constitución de 1853. La construcción efectiva —tesoro, aduana, justicia y ejército nacionales, los tres poderes en una misma capital— ocurre en la presidencia de Mitre, desde 1862.

Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 6 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.

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