Sociedad y Estado · Unidad 5 — Presidencialismo, Congreso y elecciones
Qué define a un presidencialismo
Un presidencialismo se reconoce por tres rasgos que van juntos: el ejecutivo se elige aparte del legislativo, dura un plazo fijo y una sola persona es jefa de Estado y de gobierno. Los tres traen el mismo problema: si el presidente y el Congreso no se ponen de acuerdo, no hay quién desempate.
La explicación
No es "hay un presidente"
Es el primer error y conviene sacarlo del medio de entrada. Alemania tiene un presidente. Italia tiene un presidente. Israel tiene un presidente. Ninguno de los tres es un presidencialismo. Lo que define al régimen no es que exista el cargo, sino de dónde sale el ejecutivo y de qué depende que siga estando.
Los tres rasgos, y por qué hay que pedirlos juntos
- Origen separado. El presidente lo elige el electorado en una elección propia, distinta de la que elige a los legisladores. No lo nombra el Congreso ni depende de él para asumir.
- Supervivencia separada (mandato fijo). El presidente dura un plazo escrito de antemano. El Congreso no puede sacarlo porque le dejó de gustar cómo gobierna, y el presidente no puede disolver el Congreso y llamar a elecciones anticipadas. Cada uno tiene su propio reloj.
- Concentración en una persona. El presidente es jefe de Estado (representa al país, es el símbolo de la unidad, maneja las relaciones exteriores) y jefe de gobierno (dirige la administración, define el programa, nombra a los ministros) al mismo tiempo.
El contraste: el parlamentarismo
En un régimen parlamentario el ejecutivo sale del parlamento: el primer ministro es designado porque tiene el apoyo de una mayoría de legisladores, y sigue en el cargo mientras conserve esa confianza. Si la pierde, cae — por un voto de censura, o porque él mismo plantea una cuestión de confianza y la pierde. Y las dos jefaturas están separadas: el jefe de gobierno es el primer ministro; el jefe de Estado es otra persona (un monarca, o un presidente con funciones sobre todo ceremoniales).
En muchos parlamentarismos el ejecutivo además puede disolver el parlamento y adelantar la elección. Eso es exactamente la válvula de escape que un presidencialismo no tiene.
Qué está en juego cuando el presidente no tiene mayoría
Acá aparece la discusión académica de fondo, y conviene saber que es una discusión, no una verdad cerrada.
La posición de Juan Linz. El presidencialismo tiene dos problemas estructurales:
- Legitimidad dual. El presidente puede decir "a mí me votó el pueblo". El Congreso puede decir exactamente lo mismo, y es igual de cierto. Cuando chocan, no hay ningún árbitro institucional que resuelva quién representa mejor a ese pueblo. En un parlamentarismo el problema no existe: hay una sola elección y de ahí sale todo.
- Rigidez. El mandato fijo es un reloj que no se puede parar. Un gobierno que perdió todo apoyo dura igual hasta la fecha; uno que anda bien se va igual en la fecha. La flexibilidad que en un parlamentarismo permite cambiar de primer ministro sin cambiar de régimen, acá no está.
La respuesta de Scott Mainwaring y Matthew Shugart. El problema no sería el presidencialismo en abstracto, sino con qué se combina: un presidencialismo con dos o tres partidos y bloques disciplinados funciona; uno con un sistema de partidos muy fragmentado y legisladores que no responden a nadie, sufre. Y señalan lo que el mandato fijo aporta: previsibilidad, y un responsable identificable a quien el votante puede premiar o castigar en la elección siguiente.
Un país elige presidente por cuatro años. Dos años después, en la elección legislativa, la oposición se queda con la mayoría de las dos cámaras y el presupuesto del presidente no se aprueba. ¿Con qué herramientas institucionales cuenta cada régimen para destrabar la situación?
Es el escenario que mejor muestra la diferencia entre los dos diseños, porque es el mismo conflicto leído en dos máquinas distintas.
2. Si el régimen es presidencialista. Ninguno de los dos puede sacar al otro. El Congreso no puede destituir al presidente por estar en desacuerdo con él —para eso necesitaría una causal de juicio político, y "no me gusta su presupuesto" no lo es— y el presidente no puede disolver el Congreso y llamar a elecciones. Los dos siguen hasta su fecha.
3. Qué queda entonces. Negociar; usar los recursos institucionales que la Constitución le dé al ejecutivo (vetar, insistir, decretar donde pueda); o esperar a la próxima elección legislativa. Todas son salidas políticas: el diseño no ofrece ninguna salida institucional al desacuerdo.
4. Si el régimen es parlamentario. El problema casi no puede plantearse así. Si el ejecutivo no consigue que le aprueben el presupuesto, es porque perdió la mayoría que lo sostiene — y entonces cae, se arma otro gobierno con otra coalición, o se disuelve el parlamento y se vota de nuevo. El desacuerdo se resuelve cambiando el gobierno, no aguantando dos años.
Conclusión. El presidencialismo compra previsibilidad (se sabe quién gobierna y hasta cuándo) al precio de rigidez (si el acuerdo se rompe, no hay mecanismo para reconstruirlo). El parlamentarismo hace el canje al revés. Ninguno de los dos es "el mejor": son dos apuestas distintas sobre qué problema es peor tener.
Y una advertencia para el parcial: la respuesta correcta no es "el presidencialismo es inestable". Eso es la tesis de Linz, y hay que presentarla como tesis, con la objeción de Mainwaring y Shugart al lado.
Un presidente electo por cuatro años pierde la elección legislativa de mitad de mandato y queda sin mayoría en ninguna de las dos cámaras, con dos años por delante. Comparar cómo procesaría esa misma situación un régimen parlamentario, y decir qué instrumentos le quedan al presidente.
La diferencia entre los dos regímenes no está en quién ganó, sino en qué puede pasar después. Conviene ponerlo como contraste antes de analizar el caso:
y mandatos de duración fija
parlamentarismo: un solo origen. El gobierno surge del Parlamento
y depende de su confianza
Qué pasa en el parlamentario. Si el gobierno pierde el apoyo de la mayoría, hay salidas previstas por el propio sistema:
· o se convocan elecciones anticipadas
En los dos casos el conflicto se resuelve y el sistema sigue funcionando. No queda un gobierno sin apoyo ocupando el cargo por obligación.
Qué pasa en el presidencialismo. Acá aparecen los dos problemas que Linz señala.
1. La legitimidad dual. El presidente puede decir que lo eligió el pueblo; el Congreso opositor puede decir exactamente lo mismo, y con una elección más reciente. Los dos tienen razón.
cuál de las dos legitimidades vale más
2. La rigidez del mandato. Los dos años restantes son dos años, pase lo que pase. No hay forma de adelantar elecciones ni de reemplazar al presidente por falta de apoyo: el juicio político existe pero es por causales de responsabilidad, no por perder el respaldo político.
La consecuencia: el sistema no tiene válvula de escape. Un gobierno sin mayoría y sin posibilidad de renovarse ni de caer tiene que gobernar dos años negociando cada ley, o buscar formas de gobernar sin el Congreso.
Los instrumentos que le quedan al presidente, que es la segunda parte de la pregunta:
2. el veto parcial: promulgar la parte que le sirve de una ley
3. los decretos de necesidad y urgencia: legislar sin el Congreso,
con control posterior
4. la negociación federal: obras, transferencias y acuerdos con
gobernadores que controlan legisladores
5. el manejo del presupuesto ya sancionado
El primero merece un comentario: el veto es un poder negativo. Le permite bloquear lo que la oposición quiera hacer, no hacer lo suyo. Un presidente en minoría con veto no gobierna: empata.
El cuarto es el que más juega en un país federal. Los legisladores responden a sus estructuras provinciales, así que negociar con un gobernador puede mover varios votos a la vez. Por eso una elección legislativa perdida no siempre significa una parálisis: depende de con cuántos gobernadores pueda acordar el presidente.
Y hay un punto que matiza a Linz y conviene incluir: el gobierno dividido no lleva necesariamente a la crisis. Depende de otras variables:
o con cada legislador)
· cuántos partidos haya (con dos, la oposición es un bloque; con
muchos, hay con quién acordar)
· cuántos poderes constitucionales tenga el presidente
La respuesta, entonces, no es "el presidencialismo es inestable": es que el presidencialismo no tiene mecanismos institucionales para resolver un gobierno dividido, y por eso la salida tiene que ser política —negociación— o unilateral —decretos—, con los costos que cada una tiene.
Dónde se pierde el punto: contestar solo que "el presidente puede gobernar por decreto". Es uno de los instrumentos y el más costoso: los decretos tienen control posterior del Congreso, y usarlos sistemáticamente profundiza el conflicto de legitimidad en vez de resolverlo.
Dónde se cae la mayoría
- Creer que lo que define al presidencialismo es que exista el cargo de presidente. Alemania, Italia e Israel tienen presidente y son parlamentarismos: lo que define es de dónde sale el ejecutivo y de qué depende que siga.
- Confundir juicio político con voto de censura. El juicio político necesita una causal y mayorías agravadas; el voto de censura no necesita causal, alcanza con que el parlamento retire el apoyo político.
- Leer "mandato fijo" como "no se lo puede destituir". Sí se puede, pero por causal y por un procedimiento agravado, no por desacuerdo político.
- Dar la tesis de Linz por probada. Que el presidencialismo sea más frágil que el parlamentarismo es una hipótesis discutida: Mainwaring y Shugart sostienen que lo que pesa es la combinación con el sistema de partidos, no el régimen solo.
- Pensar que en el parlamentarismo no hay separación de poderes. La hay, pero el ejecutivo y el legislativo tienen un origen y una supervivencia fusionados en vez de separados.
Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 7 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.
Practicar Qué define a un presidencialismo →Dónde entra este tema en el parcial
- Segundo parcial — La República de Aurelia12 puntos · resuelto paso a paso
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