Sociedad y Estado · Unidad 5 — Presidencialismo, Congreso y elecciones
Los poderes del presidente argentino
Para saber cuán fuerte es un presidente no alcanza con leer la Constitución. Hay que sumarle cuántas bancas controla su partido y qué tan disciplinado es ese bloque: los poderes institucionales y los partidarios se compensan entre sí.
La explicación
Por qué hacen falta dos columnas y no una
Una pregunta que parece simple: ¿el presidente argentino es fuerte? Si se contesta leyendo solamente la Constitución, se está contestando la mitad. Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik, siguiendo una distinción que viene de Mainwaring y Shugart, separan los recursos del presidente en dos columnas que hay que mirar juntas:
- Poderes institucionales (también llamados constitucionales): los que le da el diseño legal. Están escritos, son los mismos el primer día y el último del mandato, y no cambian según cómo le fue en la elección.
- Poderes partidarios: qué proporción de las bancas controla su partido o su coalición, y qué tan cohesionado es ese bloque. Cambian con cada elección, y pueden cambiar sin que se toque una coma de la Constitución.
La columna institucional, en concreto
Dentro de los poderes institucionales se suele distinguir a su vez entre los legislativos (los que le permiten intervenir en la producción de leyes) y los no legislativos.
- Decretos de necesidad y urgencia. La Constitución los admite sólo por excepción, prohíbe usarlos en materia penal, tributaria, electoral y de régimen de partidos, y exige que pasen por una comisión bicameral y por las dos cámaras. El detalle que hay que retener: por cómo está reglamentado el trámite, un decreto sigue vigente salvo que las dos cámaras lo rechacen. Alcanza con que una sola no lo trate para que siga en pie.
- Veto. Puede vetar un proyecto entero o una parte, y en ciertos casos promulgar el resto. Para insistir, el Congreso necesita dos tercios en las dos cámaras. Es una mayoría muy alta: con un tercio más uno en una sola cámara, el veto aguanta.
- Delegación legislativa. El Congreso puede delegarle facultades en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con un plazo y con bases fijadas por la propia ley. No es un poder que la Constitución le dé de entrada: se lo tiene que dar el Congreso.
- Iniciativa legislativa y agenda. Puede mandar proyectos y, sobre todo, el de presupuesto: quien redacta el borrador de lo que se discute tiene una ventaja enorme.
- No legislativos. Nombra y remueve a sus ministros sin pedirle acuerdo al Senado, es el jefe de la administración y dicta los decretos reglamentarios de las leyes.
La columna partidaria, en concreto
- Tamaño del bloque. Cuántas bancas tiene su fuerza en cada cámara. No es sólo la mayoría absoluta: hay mayorías especiales (dos tercios para insistir sobre un veto, por ejemplo) donde lo que importa es el tercio de bloqueo.
- Cohesión o disciplina. Si cuando el presidente pide un voto, el bloque vota. Un bloque numeroso pero fracturado no rinde lo que dice el número.
- Jefatura partidaria. Si el presidente es además el jefe real de su partido, o sólo el candidato que ganó una interna. Quien controla la armada de las listas controla las carreras de los legisladores, y ahí se juega la disciplina.
Gobierno unificado y gobierno dividido
Se llama gobierno unificado a la situación en que el partido del presidente tiene la mayoría en el Congreso, y gobierno dividido a cuando no la tiene. Son descripciones de aritmética parlamentaria, no juicios de valor: un gobierno dividido no es una crisis, es un reparto de bancas.
El diseño argentino hace que la situación pueda cambiar a mitad del mandato presidencial, sin que nadie toque la Constitución: la Cámara de Diputados se renueva por mitades y el Senado por tercios cada dos años, y esas elecciones legislativas de medio término no coinciden con la presidencial. Un presidente puede empezar unificado y quedar dividido en el año dos, o al revés.
Cómo responder "¿es fuerte el presidente argentino?"
La respuesta bien armada tiene tres movimientos: uno, describir la dotación institucional, que efectivamente es amplia; dos, aclarar que su uso efectivo depende de los recursos partidarios, que varían elección a elección; tres, mostrar el caso donde las dos columnas se separan — el presidente institucionalmente fuerte y partidariamente débil, o al revés. Quien sólo hace el primer movimiento contestó la mitad.
Dos presidentes de países distintos. Aldana gobierna con una constitución que le da decreto, veto y delegación amplia, pero su fuerza tiene el 28% de las bancas y el bloque se le parte seguido. Bruno gobierna con una constitución austera —sin decretos legislativos y con veto fácil de revertir— pero su partido tiene el 58% de las bancas y vota siempre en bloque. ¿Cuál de los dos gobierna con más facilidad?
La respuesta corta es Bruno, y lo interesante es por qué, porque es exactamente la distinción que la unidad quiere que quede clara.
Aldana: poderes institucionales altos, poderes partidarios bajos.
Bruno: poderes institucionales bajos, poderes partidarios altos.
2. Ver qué puede hacer cada uno con lo que tiene.
Aldana puede firmar decretos, pero el Congreso —donde tiene el 28%— se los puede rechazar. Puede vetar, y eso sí le sirve: con el 28% le sobra para impedir la insistencia de dos tercios. O sea que puede bloquear bien, pero no puede construir.
Bruno no tiene ninguna herramienta unilateral, pero tiene algo mejor: los votos. Manda el proyecto, su bloque lo aprueba, sale ley. No necesita decretar nada porque no necesita esquivar a nadie.
3. Comparar el resultado, no las herramientas.
Aldana gobierna a los tumbos, negociando cada ley y usando el decreto como sustituto de los votos que no tiene. Bruno convierte su programa en ley sin recurrir a ningún poder excepcional.
La conclusión que hay que poder escribir: un presidente institucionalmente débil pero partidariamente fuerte puede ser más poderoso en los hechos que uno institucionalmente fuerte y partidariamente débil. Los poderes constitucionales son una dotación; los partidarios son los que deciden si esa dotación se usa para gobernar o para resistir.
Y el corolario que se toma en el parcial: si en un país se observa un uso muy alto de decretos y vetos, eso no permite concluir que el presidente sea fuerte. Habría que mirar antes cuántas bancas tiene. Un uso alto de recursos unilaterales es compatible con —y frecuentemente indica— debilidad partidaria.
Dónde se cae la mayoría
- Medir el poder presidencial sólo por lo que dice la Constitución. Eso captura una de las dos columnas: la institucional. Falta la partidaria, que es la que cambia con cada elección.
- Leer el uso intensivo de decretos como prueba de fuerza. Suele ser lo contrario: es el recurso de quien no consigue los votos en el Congreso.
- Confundir veto con decreto de necesidad y urgencia. El veto bloquea lo que el Congreso ya sancionó; el decreto crea una norma donde el Congreso no actuó. Uno es defensivo, el otro es ofensivo.
- Creer que tener mayoría garantiza disciplina. Un bloque grande pero fracturado no rinde lo que dice el número: el tamaño y la cohesión son dos variables distintas.
- Tratar "gobierno dividido" como sinónimo de crisis institucional. Es una descripción de cómo quedaron repartidas las bancas, nada más.
- Olvidarse de que en un país federal la disciplina del bloque pasa en buena medida por los liderazgos provinciales, porque son ellos los que pesan en el armado de las listas.
Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 6 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.
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