Sociedad y Estado · Unidad 7 — Derechos, género y movimientos sociales

Cuotas y paridad

Una cuota no produce efectos por estar sancionada: produce efectos si la regla dice dónde va la candidata en la lista, qué pasa si el partido no cumple y cuántas bancas se eligen en ese distrito.

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La explicación

Dos ideas de representación que no son lo mismo

Esta es la distinción que hay que tener escrita con precisión, porque confundirla es el error más común de la unidad. Viene de Hanna Pitkin.

Representación sustantiva. Se concentra en la actuación del representante. Lo central del vínculo representativo es la responsabilidad de los funcionarios electos ante los ciudadanos; sus características personales —sexo, género, edad— no son relevantes. Lo que importa es qué hace, no quién es.
Representación descriptiva (también llamada identitaria o social). La función principal del representante no es actuar en nombre de otro sino sustituir y reflejar a personas con características semejantes a las suyas. Desde esta óptica, que asimila semejanza y representatividad, lo relevante de un cuerpo legislativo es su composición social. Lo que importa es quién está.

No son dos etapas ni dos grados de lo mismo. Son dos criterios distintos para decidir cuándo una institución representa. Se puede tener mucha representación descriptiva y poca sustantiva, y al revés. Decir "hay muchas diputadas, entonces hay representación sustantiva de las mujeres" es exactamente el salto que Caminotti convierte en hipótesis a poner a prueba, no en definición.

¿Por qué importaría la composición, si desde la democracia liberal no es obvio? Los argumentos que recoge la autora:

Phillips. Una porción considerable de los asuntos públicos se plantea después de la elección, y hay asimetría de información entre quien ocupa el cargo y la ciudadanía. Entonces las experiencias del representante —entre ellas ser mujer o varón— pesan en la toma de decisiones. Nadie puede mandatar de antemano sobre lo que todavía no apareció.
Young. Las mujeres comparten una posición estructural de desventaja social. Pueden tener discrepancias ideológicas e intereses diversos, pero comparten un conjunto de preocupaciones y experiencias —una perspectiva social— que ofrece una base común para razonar. Incluirlas permite incorporar perspectivas silenciadas.
Y un argumento más elemental, de Phillips también: excluir o subrepresentar a las mujeres lesiona la premisa de igualdad política y atenta contra la representatividad de las instituciones.

La hipótesis que ordena el texto: que exista un vínculo entre la presencia de mujeres en las legislaturas (descriptiva) y una mayor preocupación por mejorar la condición de las mujeres en la sociedad (sustantiva).

La cuota argentina

En 1991, por iniciativa de mujeres activistas de la Unión Cívica Radical y del peronismo, la Argentina fue pionera en el diseño de cuotas electorales: la Ley 24.012, de cupo femenino, obligó a incorporar candidatas en las listas de todos los partidos, con un piso del 30% y ubicadas en lugares con posibilidad de resultar electas. Fue un modelo para otros países.

En 1994 la reforma constitucional incorporó el principio de igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios (art. 37), y facultó al Congreso a impulsar acciones positivas en la regulación de los partidos y en el régimen electoral (art. 75, inc. 23).

Por qué el diseño de la regla decide si la cuota sirve

Acá está lo contraintuitivo, y es lo que más se pregunta. Un porcentaje mínimo en la lista, solo, no garantiza absolutamente nada. Tres cosas lo determinan:

Dónde van ubicadas. Si las candidatas pueden ir al final, la lista cumple el 30% y no entra ninguna. Por eso la propia ley habla de proporciones con posibilidad de resultar electas, y por eso hizo falta una reglamentación que precisara desde dónde se cuenta y en qué posiciones se ubican: primero el decreto 379/93 y después el decreto 1246/2000, que lo reemplazó y estableció que el cómputo arranca desde el primer cargo que se renueva y que debe haber al menos una mujer cada dos varones. Que haya hecho falta reemplazar la primera reglamentación es, en sí mismo, la prueba de que la redacción importa.
Qué pasa si el partido no cumple. Una cuota sin consecuencia por incumplirla es una recomendación. Lo que le da fuerza es que la lista que no la respeta no pueda oficializarse.
Cuántas bancas se eligen en el distrito. Con un solo cargo en juego, un 30% no obliga a nada: no hay forma de repartir. Cuanto más chico el distrito, menos muerde la cuota. Se ve en el contraste entre las dos cámaras.

El caso del Senado lo muestra. La ley nacional comprendía al principio sólo candidaturas a diputados, convencionales constituyentes e integrantes del Concejo Deliberante de la municipalidad de Buenos Aires. Recién después de la reforma de 1994 —que estableció la elección directa de senadores y elevó de dos a tres el número de representantes por provincia— la Ley 24.012 pasó a aplicarse también a las listas de la Cámara alta. Y el salto ahí fue el mayor de todos.

Qué produjo, medido

1993, primera aplicación, en la renovación parcial de Diputados: las mujeres pasaron del 5% al 14%.
Esa cifra se duplicó a partir de la elección siguiente.
Diez años más tarde la proporción de diputadas superaba el 30%, y llegó al 40% en 2008.
Senado: en la primera elección directa (2001) las senadoras pasaron del 6% al 37%.
En 2013: 37% de diputadas y 39% de senadoras, por delante de la mayoría de los países latinoamericanos y de varias democracias establecidas.

La lectura matizada

Caminotti advierte que los mismos datos admiten una lectura menos celebratoria. Tras dos décadas de acciones positivas: la mayoría de las listas de candidatos nacionales seguía encabezada por hombres; no se alcanzó la paridad en la representación legislativa; y la acción afirmativa parece haber encarrilado a las mujeres en un andarivel legislativo, mientras el acceso a otros puestos valiosos para una carrera política siguió siendo excepcional. Los cargos ejecutivos permanecieron relativamente cerrados: menos del 10% de los intendentes municipales eran mujeres, y en todo el período democrático hasta 2013 hubo sólo dos gobernadoras electas (Fabiana Ríos en Tierra del Fuego y Lucía Corpacci en Catamarca).

El lado sustantivo: qué se puede mostrar con datos

Para no quedarse en la hipótesis, Caminotti cita investigaciones:

Franceschet y Piscopo. Entre 1989 y 2007, fueron presentados por legisladoras el 79% de los proyectos sobre cuotas de género, el 80% de las iniciativas sobre derechos reproductivos y acceso a la contracepción, y el 69% de las propuestas sobre violencia de género.
Archenti y Johnson. Entre 1994 y 2003, 87 de las 177 diputadas nacionales que ocuparon banca al menos un año presentaron proyectos sobre temas de género.
Y un conjunto de leyes sancionadas con trabajo decisivo de las legisladoras: Cupo Sindical Femenino (25.674, de 2002), Salud Sexual y Procreación Responsable (25.673, de 2002), Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes (26.061, de 2005), Contracepción Quirúrgica (26.130, de 2006), aprobación del Protocolo Facultativo de la Cedaw (26.171, de 2006) y Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (26.485, de 2009).

Pero hay un hallazgo que la autora marca como preocupante: la agenda legislativa aparece dividida por géneros, y los temas tipificados como "femeninos" gozan de menor jerarquía que los "tradicionales" —economía, finanzas, presupuesto—. Se ve en las presidencias de comisión: entre 1995 y 2013, la Comisión de Familia, Mujer, Niñez y Adolescencia de Diputados fue presidida exclusivamente por legisladoras y tuvo muy pocos varones entre sus integrantes; en sentido inverso, Economía, Finanzas, Industria, Legislación del Trabajo, Presupuesto y Hacienda, Defensa Nacional y Relaciones Exteriores tuvieron siempre presidencias masculinas.

Los dos retos pendientes que identifica en el plano sustantivo: temas que el Congreso todavía no trató y, sobre todo, la implementación efectiva de las leyes ya vigentes, que tropieza en el nivel nacional y en las provincias. Una ley sancionada y no implementada reproduce, en escala chica, el problema que Gargarella describe en 7.1.

De la cuota a la paridad

Barrancos ya lo había señalado en 7.3: el piso del 30% se había vuelto un techo. En 2017 se sancionó la Ley 27.412, de paridad de género en ámbitos de representación política: las listas de candidatos al Congreso de la Nación y al Parlasur deben ubicar de manera intercalada mujeres y varones, desde el primer candidato titular hasta el último suplente. Se aplicó por primera vez en las elecciones de 2019.

Fijate qué cambió, porque es la idea del tema. La cuota fija un porcentaje y deja el orden de la lista a discreción del partido, con reglamentaciones que van tapando los agujeros. La paridad no fija un porcentaje: fija el orden. Intercalar no deja margen para cumplir en el papel y no cumplir en los hechos. Es un cambio de diseño de la regla, no un cambio de número.

Ejemplo resuelto

Un país sanciona una ley que obliga a que al menos el 30% de cada lista sean mujeres. No dice nada sobre el orden de la lista ni sobre qué pasa si un partido no cumple, y la mayoría de sus distritos elige 2 o 3 bancas. ¿Qué efecto esperarías sobre el número de legisladoras?

Muy poco o ninguno. Y la razón es el diseño de la regla, no la falta de voluntad. Vamos por las tres piezas.

1. Sin regla de ubicación. Un partido arma una lista de diez y pone tres mujeres en los lugares 8, 9 y 10. Cumple el 30% exacto. Si entran cuatro candidatos, entran cuatro varones. La cuota se cumplió y no cambió nada.
2. Sin consecuencia por incumplir. Si la lista que viola la cuota se oficializa igual, la norma es una recomendación. Lo que le da fuerza es que el juez electoral no pueda aceptar la lista.
3. Con distritos que eligen 2 o 3 bancas. Sobre una lista de tres, el 30% redondea a una sola candidata; si además puede ir tercera, es casi seguro que no entre. Cuanto más chico el distrito, menos muerde la cuota.

Cómo se arregla cada una. La ubicación, con una regla de posición: contar desde el primer cargo que se renueva y exigir una proporción mínima entre los primeros lugares —es lo que hizo acá el decreto que reemplazó a la reglamentación original, fijando al menos una mujer cada dos varones—. El incumplimiento, con la no oficialización de la lista. La magnitud del distrito no se arregla desde la cuota: es un dato del sistema electoral con el que la regla tiene que convivir.

La conclusión que hay que saber enunciar: una cuota no es una cifra, es un mecanismo. El número es el titular; lo que decide el resultado es dónde se ubica a las candidatas, qué pasa si no se cumple y cuántas bancas hay en juego. Por eso la paridad argentina de 2017 no subió el porcentaje sino que cambió el tipo de regla: intercalar mujeres y varones a lo largo de toda la lista deja sin margen a las dos primeras fallas de diseño.

Dónde se cae la mayoría

Usar "representación descriptiva" y "representación sustantiva" como sinónimos, o como dos etapas de lo mismo. Son dos criterios distintos: la descriptiva mira quién está en el cuerpo legislativo, la sustantiva mira qué hace el representante y ante quién responde.
Dar por probado que más mujeres en la legislatura produce políticas a favor de las mujeres. Caminotti lo presenta como la hipótesis más difundida y va a buscar datos para evaluarla, no como una definición.
Contar la ley de cupo sólo como "un mínimo del 30%". Sin regla de ubicación en la lista, sin consecuencia por incumplir y en distritos que eligen pocas bancas, ese porcentaje puede cumplirse sin que entre ninguna mujer.
Confundir el año de sanción con el de aplicación. La cuota se sancionó en 1991 y se aplicó por primera vez en 1993; la paridad se sancionó en 2017 y se aplicó por primera vez en 2019.
Creer que la paridad es "una cuota más alta". La cuota fija un porcentaje; la paridad fija el orden de la lista, intercalando. Es un cambio en el tipo de regla.
Leer el crecimiento de diputadas y senadoras como igualdad conseguida. La misma autora señala que la mayoría de las listas seguía encabezada por hombres y que los cargos ejecutivos permanecieron casi cerrados.

Hasta acá la explicación. La práctica es la otra mitad: 6 ejercicios de este tema, en cuatro niveles, que no te dicen sólo si está bien al final sino que te corrigen en cada paso y te explican por qué. Además trae una animación que muestra la idea en movimiento.

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